部委领导解读《国家新型城镇化规划》

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　　3月19日，国务院新闻办组织有关部门负责人专题解读《国家新型城镇化规划(2014―2020)》，现就主要内容摘录如下。

　　国家发展改革委副主任 徐宪平：一条主线、四大任务、五项改革、六个创新

　　《规划》编制历时三年时间，国家发改委会同公安部、财政部、人社部、国土部、住建部等13个部门，组建了城镇化规划编制的工作小组，大家协同努力，密切配合，开展了大量专题研究和实地调研。《规划》分八篇三十一章，主要内容可以归纳为一条主线、四大任务、五项改革、六个创新。

　　一条主线

　　就是要紧紧围绕全面提高城镇化质量，加快转变城镇化发展方式，以人的城镇化为核心，以城市群为主体形态，以综合承载能力为支撑，以体制机制创新为保障，走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

　　四大任务

　　就是有序推进农业转移人口市民化，优化城镇化布局和形态，提高城市可持续发展能力，推动城乡发展一体化。

　　五项改革

　　就是要统筹推进人口管理、土地管理、资金保障、城镇住房、生态环境保护等制度改革，完善城镇化发展体制机制。改革开放三十多年，中国的城镇化取得了显著成就，也积累了不少突出矛盾和问题。现在城镇化发展正处于一个重要关口，质量不高、粗放扩张的老路已经走不通了，必须走出一条新路。

　　六个创新

　　1、强调以人为本，就是要有序推进农业转移人口市民化，去年我国城镇人口有7.3亿，其中包含2亿多农民工及其家属。农民工已经成为我国产业工人的主体，但是他们未能享受城镇居民的待遇。《规划》提出要统筹推进户籍制度改革与基本公共服务均等化，通过实施差别化的落户政策，把有能力、有意愿、长期在城镇务工经商的农民工及其家属逐步转为城镇居民。通过实施居住证制度，使在城镇就业居住但未落户的城镇常住人口能够享受相应的城镇基本公共服务。所以，《规划》首次提出了常住人口城镇化率和户籍人口城镇化率两个指标，这是与以往最大的不同，也是最大的进步。

　　2、强调四化同步，就是要深入推动新型城镇化与新型工业化、信息化和农业现代化同步发展。这也是当今中国现代化建设的必然要求。工业化是发展的动力，农业现代化是发展的根基，信息化为发展注入新的元素和活力，城镇化是一个载体和平台。新四化相辅相成，融合互动，从而推动现代化建设的进程。

　　3、强调优化布局，就是要以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇协调发展。我国东部地区京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8%的国土面积集聚了18%的人口，创造了36%的国内生产总值，但现在面临的生态环境压力和国际竞争压力在加大，需要调整优化转型升级。《规划》提出，在中西部资源环境承载能力较强的地区，要培育发展若干新的城市群，如成渝、中原、长江中游、哈长城市群等城市群，引领国土空间的均衡发展，培育区域新的增长极。

　　从城市的布局来看，现在我国100万人口以上的城市已经达到了142个，1978年时只有29个。其中，1000万人口以上的城市有六个，世界上也就是25个，500万―1000万的城市有10个。一些特大城市人口规模与综合承载能力的矛盾在加剧，需要进行有效的调控。《规划》提出，要通过加强综合交通网络和信息网络的连接，加强产业和公共资源布局的引导，适当疏散转移特大城市的经济功能和其他功能，增强城市群内中小城市和小城镇集聚经济、人口的能力。在发挥中心城市辐射带动作用的同时，要加快中小城市的发展，有重点地发展小城镇。

　　4、强调生态文明，就是要着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，要节约集约利用水、土地、能源等资源，强化生态修复和环境治理，推进绿色城市、智慧城市的建设，要推动形成绿色低碳的生产生活方式和城市建设运营管理模式，尽可能地减少对自然的干扰，尽可能地降低对环境的损害。

　　5、强调文化传承，彰显城市的特色和个性，要根据不同城市的自然历史文化的禀赋，体现差异性，倡导多样性，防止千城一面。要注重在旧城改造中保护历史文化遗产，注重在新城新区建设中注入传统文化元素，发展有历史记忆、文化脉络、地域特貌、民族特点的美丽城镇，建设历史文化底蕴厚重、时代特色鲜明的人文城市。

　　6、强调制度改革，形成有利于城镇化健康发展的体制机制，统筹推进人、地、钱等重点领域和关键环节的改革，逐步破除城乡二元结构及城市内部的二元结构。通过改革来释放城镇化的发展潜力，为新型城镇化注入活力和动力。

　　《规划》还提到了解决三个“1亿人”的城镇化问题。这里先讲一下第一个“1亿人”，就是到2020年要努力实现1亿左右的农业转移人口在城镇落户。现在的80后、90后新生代农民工已经超过1亿人，在流入地居住五年以上的农民工有 5000万人以上，举家迁徙的农民工大概有5500万人。预计到2020年，城镇常住人口中，农民工及其家属的总量会达到3亿多。先解决1亿人左右，占到三分之一，主要是存量。这个既是可能的，也是必要的。

　　此外，世界银行和亚洲开发银行在《规划》编制过程中给我们提供了不少参考建议，主要涉及到城市的节能环保和绿色低碳，建设智慧城市以及提高城市规划建设管理水平、健全社会保障体系等方面，相关的意见建议我们都进行了研究采纳，在此也表示感谢。

　　公安部副部长 黄明：户籍制度改革的两个方向

　　根据党的十八大和十八届三中全会关于加快户籍制度改革的部署，去年公安部和发改委以及在座的各个部委，同心协力，调查研究，在总结这些年来各地经验的基础上，研究制定了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》文稿，在去年广泛征求了意见。12月召开了中央城镇化工作会议之后，我们根据会议的精神进行了认真的修改完善。今年2月中旬，国务院办公厅再次印发各部门、各地广泛征求意见，目前正在进一步修改完善，尽快报党中央、国务院审批。

　　关于如何改革，由于文稿还没有正式出台，在这里我可以回答两个方面的原则意见。

　　1、户籍改革的政策与《规划》是配套的，改革的原则即尊重意愿、自主选择，因地制宜、分步推进，存量优先，带动增量。改革的重点，就是以农业转移人口为重点，兼顾其他常住人口。要优先解决好进城时间长、就业能力强的人口落户的问题，要提高高校毕业生、职业技术院校毕业生、技术工人等人口的城镇落户率。

　　2、户籍改革与新型城镇化的目标是一致的，改革的措施与目标也是相适应的。最近公安部会同国家统计局，对户改的政策进行了研究预测，我们认为这个目标，包括1亿左右的人落户城镇，是符合实际的，也是切实可行的。当然，这个目标真正的实现不仅是要依靠户籍政策的调整，还要依靠城镇化建设的健康发展，尤其是加快中小城市和建制镇的建设发展，还要依靠与户籍制度相配套的相关政策，包括基本公共服务均等化的落实到位，而且要充分尊重农民群众的意愿。

　　此外，关于户籍政策与规划配套以及严格控制城市人口规模方面，我重点说两个内容。

　　1、严格控制500万以上人口的特大城市人口规模，这是中国的国情决定的，人口多、不平衡，大城市的优势明显，聚集了大量的外来人口。像北京，2000年到2012年这12年间，流动人口增加了517万，每年增长43万。上海每年增长53万，广州这12年每年增长43万，深圳每年增长56万。这些城市资源环境的压力太大，确实需要减负。所以我们的户籍政策与规划是配套的，要严格控制这些城市的人口规模，要坚持从紧。

　　2、今年各地的“两会”，北京、上海等特大城市就有一个重要的信号，就是要科学定位城市功能，适当疏散一些城市功能，加快产业转型升级，要转移一些劳动密集型的产业，优化人口结构。这就是说，严格控制人口规模不仅是一个户籍政策，它是要综合考虑的，还有其他多种措施，引导人口有进有出，使城市人口结构更加科学合理，更加有利于城市经济社会发展。

　　人力资源社会保障部副部长 杨志明：新型城镇化满足农民工就业创业需求

　　中国是个劳动力资源大国，也是农业劳动力转移大国，还可以说是具有中国特色的农民工大国。农民工就业，在新型城镇化规划的指导下，主要是引导农民工有序外出就业，鼓励就地就近就业，扶持返乡创业。目前，农民工进城务工经商，总量在增长，增幅放缓，分布有变化，也就是说，农民工正在由无限供给走向有限供给。从今以后，农民工就业形势会有新的变化，既有农民工就业难的问题，也有容纳农民工大的城市和企业，都程度不同地出现招工难的问题。普工的短缺反映的是农民工供给的有限性，技工的短缺反映的是农民工中高技能人才的短缺性。应该说，农民工就业招工两难的情况都是市场选择的结果。《规划》对新的市民、农民面临的安居问题也做出了安排。

　　我国农民工现有2.69亿人，不仅为我国过去城镇化发展作出了重大贡献，还将为我国新型城镇化继续作出更大的贡献。农民工享受基本公共服务，和户籍制度改革紧密相连。在劳动就业、技能培训、社会保障方面，主要是要着力稳定和扩大农民工就业，着力维护农民工基本劳动权益，着力提高农民工技能素质，着力促进农民工融入企业，子女融入学校，家庭融入社区，群体融入社会。

　　在现阶段，努力做到“十有”，即：

　　进城有工作，上岗有培训，劳动有合同，报酬有保障，参保有办法，维权有渠道，住宿有改善，生活有文化，子女有教育，发展有目标。

　　通过政府、企业、农民工共同努力，实现两个基本转变，一是使大多数农民工成长为现代产业技术工人，二是使有条件、有意愿的农民工转为新市民。

　　我们实施新型城镇化规划，在农民工转型方面要重点做好四个方面工作：

　　一是要加大农民工技能培训的力度，解决技工短板的问题。

　　二是要大力发展第三产业、中小企业、劳动密集型产业，解决农民工就业需求持续增长的问题。

　　三是要扶持有条件的农民工返乡创业。有人说，我们鼓励海外留学人员回国创业，是海归，那么在城市中学到技能、积累了资金、也懂点营销、还有点办厂魄力，当然和农村还有感情的“五有”农民工返乡创业，我们把他们称为“城归”。

　　四是还要发挥全国就业信息网的作用，解决农民工跨地区就业信息互联互通的问题。总体上，具有中国特色的农业劳动力转移具有就业带动、保留地权、渐进落户的特点，为推动中国特色的新型城镇化发展，我们将继续做好农民工就业创业工作。

　　具体来讲，《规划》中以专栏的形式设立了《农民工职业技能提升计划》，主要包括了五类培训：

　　一是开展农民工就业技能培训，每年培训一千万人，到2020年使每个农民工都可以得到一次政府补贴的技能培训，基本消除无技能上岗的现象;

　　二是开展在岗农民工岗位技能提升培训，到 2020年前，每年培训一千万人，使大多数在岗农民工都可以由普工发展为新型技工。

　　三是开展高技能人才培训和创业培训，每年培训一百万人，主要是高级工、技师和高级技师;

　　四是开展社区的公益性培训;

　　五是面向农村未继续升学的初高中毕业生开展劳动预备制培训，并且对退役转业军人组织开展劳动预备制技能储备培训。

　　计划中还提出，要支持建设一批富有特色的、校企合作的农民工技能培训基地起示范作用。总之，让农民工学到技术，拿到证书，找到工作，增加收入，从根本上逐步解决多年来基层的农民工缺少技能形成的就业招工“两难”的局部性矛盾，为新型城镇化提供人力资源开发的有力支撑。

　　财政部副部长 刘昆：逐步建立多元化可持续的资金保障机制

　　资金保障是推进城镇化的一个重要条件。在推进新型城镇化的过程中，我们在资金方面主要是通过体制上的创新等方面来解决。我们要加快财税体制和投融资机制的改革，创新金融服务，放开市场准入，逐步建立多元化可持续的资金保障机制。

　　在推动农业转移人口市民化方面，目前财政部已经完善了均衡性转移支付办法，在测算各地区标准财政支出时适当考虑外来人口的因素，以解决流动人口带来的迁入迁出地公共服务保障规模不相匹配的问题，我们下一步还将按照三中全会《决定》精神和《规划》的有关内容，落实好建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制的要求，进一步完善财政转移支付制度，推动城镇社会保障、医疗卫生、教育、文化等基本公共服务均等化和全覆盖。

　　在保障城镇化建设资金方面，财政部将重点做好以下三方面工作：

　　一是加大地方政府债券支持城镇化建设的力度，依法赋予地方政府适度举债权限，完善现行的地方政府债券制度，探索一般债券与专项债券相结合的地方政府举债融资办法。

　　二是推广使用政府与社会资本合作的模式，也就是PPP模式，政府通过特许经营权、合理定价、财政补贴等公开透明方式，事先明确收益成本机制，吸引社会资本参与城镇基础设施建设。

　　三是进一步加强地方政府融资平台公司的管理，规范地方政府举债行为，厘清企业与政府的关系，正确引导市场预期，防范和化解财政金融风险。

　　国土资源部副部长 王世元：新型城镇化土地制度改革抓好三个方面内容

　　在城镇化规划编制过程中，我们作为成员单位参与了《规划》的编制、论证工作。

　　第一是我们利用第二次全国土地调查的数据成果，及时提供了规划所需要采用的土地基础数据，因为这个时间段正好合拍。

　　第二是我们共同测算了2020年规划期城市建设的规模，特别是城市人均建设规模一百平方米的规划目标。

　　第三是同步开展了规划编制中涉及土地管理改革方面的政策研究，我们开展了一系列政策研究，在这个基础上，及时提供了7个方面27条的政策建议，对《规划》给予了有力支撑。

　　在促进和推进城镇化发展过程当中，我们重点要抓好三个方面工作的落实：

　　1、将保护耕地作为城镇化发展的基础和前提，始终坚持最严格的耕地保护制度，坚持耕地保护优先、数量和质量并重的原则。

　　当下我们正在会同有关部门探索经济社会发展、城市规划和土地利用总体规划“多规合一”的试点，也就是依据第二次全国土地调查成果，合理调整土地利用总体规划。在空间上做好与相关规划的衔接，这个《规划》就是底盘，将资源生态、基本农田、城市边界这三个底盘画出来，将红线划出来。严格控制建设用地的发展规模，确实需要发展的，要按照串联式、组团式、卫星城市的布局来发展，这样既有利于保护优质耕地，也能够起到生态保护的功能。

　　下一步，我们要逐步减少新增建设用地计划指标。2014年我们跟发改委商量，可能这个年度计划指标要有所下降，重点控制东部地区，尤其是京津冀、长三角、珠三角三个城市群的新增建设用地规模。这些城市群还是要立足于内涵挖潜，中小城市发展空间还是比较大的。同时我们还要建立健全耕地保护目标责任制，把这个制度进一步完善起来。还要建立更加完善的占补平衡制度，加强高标准的基本农田建设。通过以上工作，无论是守住耕地红线、保护现有耕地数量和质量基本稳定都会产生积极的效果。

　　2、将节约集约用地作为推进城镇化转型发展的关键和核心任务。

　　要始终坚持最严格的节约用地制度，进一步提高城镇建设用地的效率。按照中央提出的控制增量，盘活存量，优化结构，提升效率的要求，创新土地管理制度，优化土地利用结构。在挖掘存量用地上，重点是城镇村低效用地再开发，提高土地利用强度，完善各类用地标准，建立存量建设用地的退出机制。包括城镇工业用地、农村的宅基地以及其他建设用地，要有鼓励和激励的退出机制。我们还要规范土地整治和城乡建设用地增减挂钩的平台，来提高农村土地利用的效率。以土地的节约集约利用，来促进城镇化转型发展，着力提升城镇土地对人口、产业的集聚吸纳能力，以此来提高城镇化的发展质量。

　　3、将维护农民合法权益作为以人为本推进城镇化的出发点和落脚点，慎重稳妥推进农村土地制度改革，同时深化城市的土地使用制度改革。

　　当前国土资源部正在紧锣密鼓地会同相关部委研究制定改革总体方案和试点方案，这其中包括国有土地怎么深化改革，怎么扩大使用范围。

　　对于集体土地，要坚持农村土地集体所有、坚守耕地保护红线、维护农民权益，在符合规划和用途管制的前提下，允许集体经营性建设用地来入市，同时要在完善征地制度、宅基地使用制度等方面，提出改革的政策措施。通过这些制度改革和措施，切实抓好落实，我们就能做到既保证新型城镇化发展的合理用地，又能保障粮食安全和农民的权益。

　　住房和城乡建设部副部长 齐骥：住房总量基本平衡 住房结构基本合理 严格控制好“四线”

　　这次解读新型城镇化规划，涉及到住房问题，建议大家格外关注规划中的两点：

　　第一点，对落户农民要实现住房保障的全覆盖。也就是说符合落户城市住房保障条件的农民家庭全部纳入到住房保障范围，当然保障方式是多样的。

　　第二点，就是要逐步实现基本公共服务常住人口全覆盖。

　　无论你是落户还是不落户，只要在城市长期工作，换句话说已经基本上定居了，但是他没有得到城市的户籍，对这部分群体也要实现基本公共服务全覆盖。这两个新提法，是在新型城镇化规划当中涉及到城镇居民及常住人口住房问题的两个策。

　　房价的问题，对于进城的农民来说，在许多大城市当中都是过不去的坎儿。因此在我们新型城镇化规划当中专门有一章，第26章，叫健全城镇住房制度。在这个制度设计当中，我们提出了几个原则，叫市场配置资源和政府保障相结合，以市场为主，来推动形成总量基本平衡。

　　第一个是总量基本平衡，第二个是结构基本合理，第三个是房价与消费能力相适应。

　　结构基本合理的含义就比较宽泛了，既有商品房的供应，也有保障性房建设。对于一些既不属于保障对象，因为他的收入或其他方面不是低收入和中等偏下收入，但是他确实还买不起商品房，对于这一类的群体，我们提出要建设供应政策性商品住房。也就是说要发展共有产权住房，即在一定时期内实行共有产权，政府和购房者共有产权，通过这样的模式，来解决买不起市场房又不符合住房保障条件的“夹心层”。

　　我们要保证市场平稳，还要保证房价与消费者的支付能力相平衡。这里面地区之间可能会有很大的差距。如果进城的农民买不起商品房的话，符合条件他可以走保障房这条路。如果他收入也相对高一些，不符合保障条件，但是够不上市场，中间共有产权住房这个品种就可能会再覆盖相当一批。这个政策不单单覆盖农民工，也包括从其他地方移居到大城市当中的新就业人口。

　　应该说在中国的好多城市是逐步发展形成的。比如说有些地方基础设施本来是放在城郊区的，包括污水处理厂也好，垃圾填埋场也好，一开始的时候是建造在城市的郊区，随着城市的扩张，结果就把原来设计建设在城边郊区的一些设施变成城里了，因为城市的扩大把它包围掉了。此外还有一些所谓“城中村”，没有一个是在城市里人为建造的，一定是原来的自然村落由于城市蔓延，最后把它包围了，村本来应该在城市的外部，结果变成了城市的内部了，所以社会上俗称为“城中村”。

　　这一次新型城镇化规划当中，特别提出了四线控制，有绿线、蓝线、紫线、黄线。

　　绿线指的是保证绿化，蓝线指的是保证水源，紫线指的是保护文物，黄线是城市建设过程当中，凡是纳入到黄线控制内的，包括各种基础设施，也包括您刚才讲到的这些重化工的管道，它要严格跟城市的居住区、行政区分离的。这是新一版的规划当中，我们总结教训，特别强调下一步从事城市建设的同事可能会感觉到，无论是黄线、绿线、蓝线还是紫线，包括现在已经存在的红线，都是城市建设当中不可逾越的限制条件。

　　最后，我讲一下三个“1亿人”中的第二个“1亿人”，就是要通过棚户区和城中村的改造，改善约1亿人的居住条件，主要是指城镇棚户区和城中村当中居住的准备棚改的市民。总理在今年的政府工作报告当中比较生动地讲，他说决不能一边是高楼耸立，另一边是棚户一片。我理解就是包括北京上海在内仍有少量的棚户区，但是在一些中部和西部的城镇，可能城镇的棚户区比例更大一些。因此提出了到2020年，我们要使一亿左右的人脱离棚户区。我们从“十二五”开始，大规模实施保障性安居工程，这个大家可能都知道。我们提出了五年要新开工建设3600万套各类保障性安居工程，其中40%以上是棚户区。“十二五”3600万套的任务，到2013年底已经开工了2400多万套，今年、明年还有两年，每年还要完成600万。

　　本届政府提出，从2013年到2017年，要再推进1000万套以上的棚户区改造的任务。2013年是本届政府第一年，我们实际开工改造了323万套，今年我们的计划是470万套以上。大家可以算得出，这两年加一起，我们就新开了800万套。本届政府还有三年，按照地方目前的安排，到2017年的时候，我们可以在1000万的基础上跃到1500万，就是本届政府可以达到1500万。以2008年开始大规模棚户区改造，到2012年是一个节点， 2013、2014、2015、2016、2017再是一个节点。到2012年年底为止，各地改造棚户区是1260万，如果本届政府再完成1500万的话，就是2760万。我们计划，成片的棚户区改造到本届政府结束的时候，就是2017年基本上改造完。

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