城乡规划师|纽约城市治理之城市更新案例——有争议的哈迪逊广场

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哈德逊城市广场项目位于纽约市曼哈顿的心脏地带，是曼哈顿唯一仅剩的一块可开发用地，占地达10.5公顷，规模可谓空前。项目及周边配套设施、地铁线路改造等已被纽约市政府纳入重点市政工程项目，并且被国土安全局提升为"国家利益"优先等级。哈迪逊广场项目地块以曼哈顿以西、哈德逊河公园为界，在高线公园北端。作为曼哈顿中城仅剩的一块滨水用地，项目因其大体量、快速推进被推崇为纽约存量的新样板，同时实现了经济增长与滨水空间活化两大目标。蜂窝状的可攀爬雕塑装置Vessel更是被称为纽约的“埃菲尔铁塔”而晋升为纽约新地标。

图：哈迪逊广场的位置

自2001年以来，纽约市、大都会交通署(MTA)和纽约州就开展了大量的规划活动，旨在将该地块开发成一个充满活力、行人友好、面向公交的混合使用区。原来的哈德逊旧船厂区将成为市中心商业区至关重要的延伸，以及就业及人口增量的新载体。这个纽约迄今为止最大的地产开发项目，不只是一个空间产品，更是当下的纽约故事，在未曾停息的争议中强势生长。不是空间老师，无从评论这个包含了商业、办公、住宅、公共空间、市政设施等要素的综合体的物理特征，此篇只是从诸多其他争议点中抽取一二。

再区划为何快速通过?

此前介绍过“区划”与“再区划”之于纽约的重要意义，城市更新项目能否按开发者意图顺利推进，关键在于是否要更改土地性质、经历再区划那套繁复的土地使用审查流程(ULURP)。

哈迪逊广场要从原来的军用设防、铁路站点及屠宰场卸货区变身为混合使用的新城市中心，无疑要经历这个过程，相较许多拉锯十来年无果的再区划项目，这个项目从2001年动议至2005年完成再区划，过程中也未经历如亚马逊HQ2事件般的戏剧性冲突，在纽约实属难得。

作为彭博市长任期内主推的重点工程，2002年6月起市规划部门与经济发展公司开展了一系列调研论证和规划方案征集，并于2005年通过了再区划，虽然过程中难免会有来自社区及市议会的压力，但在经过减少预算、增加可负担住宅、降低开发密度、取消体育场(原申办2012年奥运会计划)等微调后，各方还是较快达成了基于发展的共识。

2009年又通过了对西部铁路广场(West Rail Yard)的再区划，土地功能从制造业到商业和住宅，可容纳约2600万平方英尺的新办公楼开发、20000套住房，其中近5000套将是可负担住宅、200万平方英尺的零售和300万平方英尺的酒店空间。地铁7号线从目前的终点站时代广场延伸至第34街和第11大道的新终点站。

MTA西侧铁路站东西部的综合利用开发项目，包括高达1200万平方英尺的甲级写字楼、住宅、酒店、零售、文化和停车场、12英亩的公共开放空间和可容纳750个学生的公立学校。

图：哈迪逊广场再区划

项目推进之快，与其“市政府一号工程”的地位不无关系，好比前两年黄浦江两岸贯通项目之于上海的重要性，从专门成立的哈迪逊广场开发公司的委员会成员构成可见一斑，主席是分管经济发展和城市建设的副市长，其他成员包括市规委会主席、市住房保护与发展部专员、市公园和娱乐部专员、市小企业服务部专员、市预算管理办公室主任、市经济发展公司总裁(EDC)、市审计长、市议会发言人、地区市议员、曼哈顿区区长、曼哈顿第四社区委员会主席。

如此阵容，很有效地协调了项目融资、规划、开发和建设各个环节中的部门间合作，统筹公共建设，包括预算管理和成本控制，前期物业置换，地铁等基础设施建设，街道、公园和其他基础设施的改善，经济适用房的开发，会议中心建设，金融激励计划等。

即便是“一路绿灯”的项目，但不得不注意的项目启动时间恰是9/11恐怖袭击后，又是与世贸中心一样的水岸大体量、超高建筑，该项目的灾害应对弹性如何?纽约给出的答案是：设计师与开发商从最近的风暴、恐怖袭击和其他全球反常事件中吸取了教训，创造出具有弹性的设计元素，包括一个能够承受全市停电的电力系统、一个雨水收集系统和一个可以密封以防风暴潮的地下“潜水门”。另外，外部看来的曼哈顿中城新天际线内部如有防御计划的堡垒，可以组织恐怖袭击、犯罪暴动等人为灾害。

哈迪逊广场到底花了纽约市多少钱?

这个项目对外公布的投入是250亿美元，启动初期最大的资金缺口是基础设施升级的费用，如七号线延伸工程等，项目采用创新性金融工具“价值捕获融资”(value capture financing，VCF)。

这是一种利用该地区新开发项目的预期税收和收益来支持为基础设施改进而发行的债券的战略。认识到在项目早期的收入不足以支付为重建而发行的债券的利息，城市承诺弥补差额。但是税收和债券收益不是在建设初期是难以显现的，故而在哈迪逊广场建设过程中，有纽约市独立预算办公室(IBO)、New School等第三方机构对城市实际支出进行审查。

2013年IBO的报告显示，2006-2012年，纽约市直接公共投入基础设施公司(Hudson Yards Infrastructure Corporation)总计3.74亿美元，其中包括帮助支付公司发行的30亿美元债券利息的资金。与此同时，该市从其建设预算中额外投入2200万美元，从其运营预算中向该项目投入1200万美元。由于基础设施债券收益远低于预期、而地铁延伸工程的成本又较预算升高，故而纽约市在该项目上的公共投入将继续增加。

2018年New School的评估报告将哈迪逊广场作为税收增量融资(Tax Increment Finance, TIF)的案例进行分析，作为公私合作时代城市更新低成本“自融资”的重要金融政策，它允许城市政府使用预期的税收(多为财产税)增长来支付公共基础设施或其他经济发展项目的成本，是政府促进项目有效性和地区发展的有力政策工具。

然而，报告显示在创收(Creation)之前，截止2018年该项目的直接公共支出为6亿多美元，加上税收优惠，总投入为22亿美元，并不亚于当时承诺亚马逊的税收优惠。虽然有后期180亿美元的股权和债券预估收益，但是城市政府的初期补差将对纳税人造成高成本、高风险的负面影响，也引来了纳税人们的诸多吐槽。但是作为一个比通常的TIF项目大10倍的大开发项目，没有经验可循，加之尚处于开发中期，现在来评价融资方案的成功与否还为时过早，但是TIF、VCF作为金融政策工具的趋势早已在欧美城市流行开。

表：哈迪逊广场基础设施公司(HYIC)支付债券利息的缺口

表：纽约市政府的直接公共支出

新CBD还是新社区 ?

哈迪逊广场项目在立项之初商尚是彭博的市长任期，他在再区划必要性陈述时将该项目定义为“几十年来最重要的城市经济发展项目，将带来数千个就业机会。而在一期开放前夕，这个项目的自我定位与舆论宣传早已不仅仅是一个单纯城市新CBD，而是集工作、生活、休闲娱乐于一体的纽约式社区(neighborhood)新实验。更准确地说，把哈德逊广场称为一个代表城市未来远景的街区，一个多元化、生动的，却廉价品、丑陋、摩擦或腐朽的城市的想象。

地铁、火车、摆渡、隧道、自行车道，首先证明这里不再是不可及的水岸空地，而是交通便利的城市腹地;新建绿道、广场，直通高线公园和哈迪逊河公园的步行桥，大大提升了社区的颜值与生态值;零售空间已经满租，周边有一个Equinox健康俱乐部和该品牌的第一家精品酒店，一个15层新地标雕塑Vessel，以及一个带可伸缩屋顶的艺术中心，又让社区生动好玩起来。

哈迪逊广场是否会成为纽约下一站热点，用脚投票的企业和居民似乎已作出了回答。开发商已向租户租赁或出售了700万平方英尺的办公空间，从奢侈品配件老师挂毯到广告代理BCG，再到媒体巨头时代华纳，再到全球最大的理财公司贝莱德，每天大约有55万人在此工作。

一座新的公寓楼已经售出了50%，大部分卖给了纽约本地人。哈德逊广场的第一期工程是80%商业、20%住宅，这20%的住宅主要是面向中高收入的商品房;而二期工程则会重点建设住房，将有大约4000套公寓，其中超过400套是可负担住房。也有批判者提出，这个混合社区计划并不包括过渡性住房或无家可归者庇护所，仍不是真正的包容性开发，反而加剧了住房危机和社会不平等。

图：迁入哈迪逊广场的企业

对于哈迪逊广场项目，大多数纽约的城市规划者、研究者一改以往批判的态度，似乎更好奇于它将如何发展。

项目开发方说：“我们认为，邻里应该是一个混合收入的邻里。问题是，在多大程度上，最终取决于(开发商)能贡献多少钱，以及城市愿意在经济适用房上花费多少钱。

”正如纽约大学城市规划与政策教授Mitchell L.Moss说的 “现在判断哈德逊广场的实际邻里效果还为时过早，因为大多数计划中的住房尚未建成，但是我们一定有办法对其进行评估“。但是作为全球城市的新城市中心开发案例，项目的融资、实施、评估等环节都有值得反思和借鉴的价值，如何在开发过程中平衡公共利益和商业利益、制衡政府行政化指引力度与开发商市场化介入力度、协调短期利益和长期利益等，都是需要思考的问题。

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