城乡规划师|杨伟民：中国没有一个完整意义上的国土空间的规划

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这是一篇2010年发表在“土地资源网”的文章。

文章虽然发表时间比较早(2010年发表)，重点是讲《全国主体功能区规划》的，同时在十三五纲要中已经明确“建立国家空间规划体系，以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一”。完善国土空间开发许可制度。”有意思的是文中提出的是以“主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进“多规合一“”，既非“土规”为基础以非“城规”为基础。这一点值得我们深思。所以通过以下这篇文章可以加深我们对国土空间规划理解，文章分享转载如下：

中国有很多规划，但没有一个完整意义上的国土空间规划。中国国土资源的开发非常混乱，已经到了必须正视的时候了。--杨伟民

《新财经》：《全国主体功能区规划》近日出台了，国家为什么选择在这个时候出台这样一个规划?您认为我国目前在国土资源开发方面存在哪些问题?

杨伟民：中国有很多规划，但没有一个完整意义上的国土空间的规划。过去曾搞过国土规划，但是没有通过，之后一直就没有研究。中国国土资源的开发非常混乱，已经到了必须正视的时候了。

具体来看，问题主要表现在三个方面：

第一，生产空间偏多，生态空间偏少。现在为什么要退耕还林、退牧还草?就是因为原来把功能搞错了，草原的第一功能是生态，硬让它发展什么农业或者牧业，是不对的。

第二，工业空间多，生活空间少。中国工业占地约5万平方公里。这是个什么概念呢?咱们工业刚刚超过日本。而日本工业用地只有1600多平方公里。“二战”以后，日本增长的工业用地不如上海一个城市的工业用地大(上海目前工业用地约900平方公里)。相比之下，我们的生活空间偏少。在巴黎等发达国家城市，居住用地一般是工业用地的5~8倍。中国的工业用地和居住用地是失衡的。尽管有些城市居住用地比工业用地要多一些，但是超过1倍的很少。中国非常重视工业，所以工业用地非常便宜，而居住和商业用地非常贵。这也导致了现在我们工业用地占比非常巨大。

第三，农村空间多，城市空间少。目前，城市人均居住用地只有20平方米，这还包括小区里的道路、绿化、电力变电站、幼儿园等设施，真正算到住户，可能人均10平方米都不到。日本也是一个国土资源有限的国家，它的人均居住用地是80平方米。当然，如果加上农村，我们可能比日本要多，因为农村的人均居住用地是220平方米。

我们现在开发的程度已经很高了。以上海为例，如果不算周边的一些海岛，上海的面积大概是6000多平方公里，现在已经开发了2900平方公里，这就意味着上海近一半的土地已经全是水泥了。深圳、东莞大体上也是如此。深圳已开发的面积约46%，接近50%，已经到极限了。山地占到深圳土地面积的近55%，平原基本上已被开发掉了。东莞开发掉的面积差不多也达到了40%。

日本已经开发的土地面积约占整个国土面积的15%，法国是21%。我国的香港也只有23%。工业占地少，意味着留做绿色用地多，森林也好，水面也好，草地也好，庄稼也好，都是绿色用地。你想想，生活在全是水泥板的地方，那是一种什么样的生活?而生活在全都是郁郁葱葱的生态环境当中，又是一种什么样的生活?

区域开发不能被GDP牵着走

《新财经》：我们曾经做过报道，发现很多地方为了发展经济，地方政府为了追求GDP，不顾环境，不顾民众的生活空间。我们也看到各地开发区林立。在您看来，是什么原因导致各地竞相开发的局面?

杨伟民：这与我们对地区差距的误解有一定关系。中国总是认为区域不协调是GDP差距太大。西藏和广东的GDP差距多大?差80倍。实际上，国外也不是所有地区都是齐头并进的。比如美国，沿海州与内陆州的GDP差也达到80倍。人家那么大的差距，并没有说一定要拉平。我们似乎一定要拉平，这是给自己设下的一个不可能解决的问题。你让西藏的GDP赶上广东，怎么可能?如果硬让它赶上，就只有把西藏的环境破坏掉，而且就算环境都破坏了，也不可能赶上。

《新财经》：全国主体功能区规划是中共中央、国务院的重要战略部署。据了解，该规划根据不同区域的资源环境承载能力、现有开发强度和发展潜力，统筹谋划未来人口分布、经济布局、国土利用和城镇化格局，确定不同区域主体功能，并据此明确开发方向和政策，推进形成主体功能区。请您就规划的内容做一个简单解读。

杨伟民：今后不能再盲目要求所有地区再去增加GDP，应对不同区域的开发进行划分。按照开发的不同等级，可分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四个区。优化开发和重点开发主要针对城市化地区;限制开发和禁止开发主要是农业地区和生态地区。

大草原本来是生态地区，你非要搞农业，那就是搞破坏。现在又得花钱给它补回来。中国有句话“发展是第一要务”。应该明确的是，不同的地方功能不一样，发展的内容也是不一样的。具体来讲：城市化地区的发展是增强经济实力，说白了就是增加GDP;农业地区的发展就是增加粮食产量，增加农产品的供给能力;而生态地区“发展的第一要务”是增加生态产品。对生态产品的定义目前还有争议，还在讨论过程当中，但是中央文件已经确定了，同意这个说法。

如果某个县被划入了生态区，你的第一要务就是保护生态，你不要生产GDP，也不要增加粮食产量，你把水弄好了，把空气弄好了，把树弄好了，把草弄好了，就行了。然后中央给你钱，养活你。我的观点是，你就是在生产生态产品，中央是拿钱买你的生态产品。

发展经济要树立空间平衡原则

《新财经》：按照您的解读，在新的规划下，不是所有区域都遵循一种发展模式，不同的地区有不同的发展模式，体现不同的功能。不同的地区在整体空间上，达到某种平衡。

杨伟民：我们的产业有总量平衡，但是没有空间平衡。

中国的地理特征决定了中国的地区差距悬殊。欧洲只有南部的一个阿尔卑斯山脉，北方基本上都是大平原。美国的自然地理条件非常好，只有两条山脉，东边一条，西边一条，山脉下来就是临海地区，中间是大平原。它的经济主要集中在沿海和北边地区。

中国的地理环境相当复杂。所以，中国的发展一定要考虑到地区间地理环境和自然条件的差异。比如西藏，它是没有办法和其他任何一个省市进行比较的，它的平均海拔4000米，这是它经济发展的最大的制约，你没办法改变。

怎么办?在一个空间里，养活的人，增加的GDP和财政收入等要达到一个平衡，才能最终实现人口、社会、自然这几者在空间上的一个平衡。这样，解决的就不仅仅是区域协调发展的问题，更关键的是，它解决了人与自然本身平衡的问题。

《新财经》：如何理解在发展经济过程中寻求空间平衡，能不能给我们举个小例子?

杨伟民：比如说北京，从其自有的资源情况来看，现在已经是“超载”了，需要调用外边的水来供养。既然资源已经严重缺乏，为什么还要再建汽车厂?为什么还要搞那么多外包企业?为什么不把汽车厂直接建到石家庄去?为什么不把外包企业直接建在外地?那样，石家庄的水就不用调过来了，工厂的几万人口也不用过来，很多外地人也不用进京。那为什么非要在北京?增加GDP!但是这样，空间上是不均衡的，需要付出很大代价。要运水，要兴建设施，一吨水的投资成本高达40块钱，多大的投入啊。

如果把所有的城市功能都集中到一个城市，这个城市肯定受不了。所以，要发展城市群。你看东京人口也很密，但是东京的功能是不断分散的，它有中心、副中心，不断往外扩散。北京的主体功能都集中在四环、五环，主要在四环以内。北京这么多大学，如果每个大学都扩招，这些大学扩招进来的人以及相应带来的人，你都受不了。所以，你看北京这么多***，还是解决不了看病问题。全国人民都到北京来看病，怎么解决?交通自然也解决不了。

怎么去解决中国的环境和资源问题?必须要从根本上做一些改变。过去我老挨批评，说我的思想太超前。但是汪洋曾跟我说过一句话，我一直牢记着。他说：“你现在说的这个事儿，五年以后肯定要实施。”所以，我说的这些，现在不一定实施，五年以后没准就实现。

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