城乡规划师|东莞积极探索高开发强度地区国土空间规划编制经验

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导语：

有“世界工厂”之称的东莞自改革开放后，便创造了无数经济奇迹。在经济发展取得瞩目成就的同时，空间利用低效、村镇发展缺乏统筹、城市品质面貌不佳等问题日益凸显。

面对国土开发强度已逼近50%的严峻形势，东莞高度重视本轮国土空间规划工作。在省自然资源厅的指导下，东莞围绕高品质现代化都市的建设目标，积极探索高开发强度地区国土空间规划编制经验。

规划编制工作以助力东莞融入“一核一带一区”区域发展新格局为立足点，初步形成了以“守底线、显特性、提品质”为主要内容的编制探索经验。

一、守底线：达成广泛共识、突出底线思维

•全市规划全市编，纵横联动

本轮国土空间规划中，东莞全市形成横向、纵向联动，协同推进全市规划编制工作。

横向部门联动：成立了5个部门专责小组，涵盖了全市29个主要市直部门(专责小组核心单位存在交叉重叠的未重复计算)，各部门按分工编制专责小组报告与部门规划大纲，核心内容则纳入市级规划。

▲ 东莞市直各部门规划编制工作分工示意图

纵向市镇(片区)联动：实行片区统一招标、统一编制，市级与镇级国土空间总体规划同步开展，按照镇级规划服从市级规划、片区空间规划指引的原则，互相衔接与协调。

•先行锚固发展底线，构筑美丽国土空间格局

在规划编制过程中，东莞坚持底线思维，以生态保护红线为核心巩固生态空间，严守“一半山水一半城”的整体格局。

严守“一半山水一半城”的整体格局：坚持底线思维，科学开展双评价，确定国土空间底线极限，明确生态空间+农业空间+城镇内部小山小湖及绿地等开敞空间总量不低于市域面积50%左右。

▲ 东莞三类空间示意图

“生态红线区+生态控制区”分级分类管控：生态保护红线范围内严格按照国家、省要求进行管控;生态保护红线外具有生态保护价值的区域纳入生态控制区，限制开发建设活动。对具有重要生态功能的区域包括自然保留地、主要的饮用水源涵养区和生态廊道等实施分类管理，由事权相关部门依据各行业管控要求实施精准管控。

▲ 生态空间分级示意图

二、显特性：创新规划体系，关注存量规划

•基于“市直管镇”两级特殊行政体制，构建“两级四层三类”规划体系

基于“市直管镇”两级特殊行政体制，匹配“市、片区、镇(街)、社区”四层社会治理体系，形成东莞“两级四层三类”空间规划体系。

“两级”为市、镇两级法定规划;“四层”为“市—片区—镇(街)—单元”四个规划编制管理层级;“三类”为总体规划、详细规划、专项规划三个规划类型。

▲ “两级、四层、三类”国土空间规划体系

组织制定《片区空间规划指引编制技术指南》《东莞市镇级国土空间总体规划编制技术指南》《镇级国土空间总体规划基础数据梳理技术指南》等配套文件，按照市、片区、镇(街)、社区的规划事权划分，明确不同层级规划管控的内容，构建片区指引与单元导则的国土空间规划管理模块，明确不同层级规划管控核心，探索重点片区划定以及规模、指标、性质留白等在各层级规划中的实施路径。

▲ 国土空间规划管理模块

•坚持“增存挂钩、存量为主”的总体用地策略

摸清全市存量用地资源，进一步细分为存量未用与存量更新两大类存量用地资源，开展存量建设用地再开发潜力分类分级评价及空间拓展评价。

▲ 存量用地分布示意图

与《东莞市城市更新专项规划(2020-2025)》充分对接，将更新专项规划作为国土空间总体规划实施的重要手段与策略。

印发《东莞市人民政府关于加快镇村工业园改造提升的实施意见》，提出以低效镇村工业园改造为核心，力争3年完成“工改工”拆除整理30000亩，拓展优化产业发展空间，为推动制造业高质量发展提供空间保障。

•以全域土地综合整治为抓手引导耕地和永久基本农田集中布局

在高开发强度下，东莞耕地及永久基本农田保护的现状也显得比较严峻。

本轮国土空间总体规划探索提出耕地保护集聚区的概念：基于现状耕地及已划定的永久基本农田，按照相对连片、易于恢复耕作的原则，划定耕地保护集聚区，逐步通过土地综合整治补充耕地，引导形成耕地和永久基本农田的集中布局，形成布局合理、数量充足、设施完善、产能提升、服务健全、管护到位的耕地集聚区。

▲ 耕地保护集聚区划定思路及初步方案示意图

三、提品质：实现公共服务设施均质化多元化供给

•提供多样化居住空间，引导常住人口向城镇转移

东莞实有人口中56%的人口居住在村用地上，20%的人口居住在厂用地上，仅24%的人口居住在城镇用地上，导致大量人口无法享受城镇级公共服务。

本轮规划提出构建多样化、包容性的居住空间策略，逐步降低非正规居住比例，引导人口向城镇居住转移，优化住宅结构，提升居住品质：

☞村居适度减量：村居承载人口减少10-20%，支持村民富余出租部分改建为可支付住房，面向中低收入人口;

☞厂居改造融合：工厂宿舍结合产业型社区提质，面向刚进入城市的二产从业人员;

☞城镇居住增量提质：促进安居房“保低引高”，商品房、租赁用房等面向中高收入人群。

▲ 村居提升策略分区示意图

•提出“产业型社区”空间管制思路

针对东莞大量就业人口居住在工业用地内的特点，提出“产业社区”空间管制设想，通过统筹改造，显化工业用地内的居住功能，提高土地效益，增加配套，达到补设施、优品质、保产业目标。

▲ 产业社区规划思路

•构建“攀顶、筑基、显特色”的公共服务体系

构建“市(片区)—镇街—社区”三级公服体系，适当高标准配置市级(片区级)公服设施。

针对东莞人口特征，以不同类型的社区生活圈为载体，引导基层公服设施在村、居、厂各类地区合理布局，提升城市“社区感”，推进基本公共服务均等化配置，满足居民全方位、多层次需求，并提出确保公共服务设施落地的政策建议。

▲ 市级、片区级公共服务设施分布图

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