高等级公路收费与融资问题研究(1)

　　受体制等诸多因素的影响和限制，我国现阶段政府投资比较有限，不得不过分依赖收费公路方式发展高等级公路，已有高等级公路中，所有高速公路、绝大部分的一级公路和将近一半的二级公路均为收费公路。无论是经济比较发达适合发展收费公路的东部地区，还是经济比较落后、不适合发展收费公路的西部地区，由于政府财政投资的有限和其他融资方式的困难，高等级公路建设中无一不采用收费公路方式。由于收费公路的资金来源基本是比较单一的少量政府投资加大量银行贷款，收费公路模式过于广泛的运用，一方面形成了一定规模的长期债务负担甚至不良债务和银行的金融风险，另一方面也降低了高等级公路的使用效率，使其应有的作用难以充分发挥。从我国现阶段实际来看，受各级政府财政状况和投融资体制限制，收费公路仍然不得不作为高等级公路建设的主要模式，为了克服收费公路目前存在的问题，最大限度地降低债务负担、防范和降低不良债务和银行金融风险，提高高等级公路的使用效率，必须在进一步规范现有高等级公路收费制度的同时，有效解决高等级公路的融资问题，降低对银行债务融资的依赖，优化高等级公路融资结构。对经济比较发达、适合发展收费公路的东部和部分中部地区，为了减少对中央投资的需求并为中西部地区提供一定的转移支付，要继续发展一级以上的高等级收费公路，关键是要进一步规范收费制度――确立合理的收费水平、降低公路运营成本和使用者成本、提高公路使用效率;对于经济比较落后、不太适宜大规模发展收费公路的西部和部分中部地区，发展收费公路可以解决部分资金来源，因此，可以适当发展部分收费公路、按照部分要素成本核定最高收费标准，同时，要切实加大中央财政的投入、探索发达地区的转移支付，形成规范有序的多元化公路建设投资格局。

　　改革开放以来，尤其是1985年“贷款修路、收费还贷”政策出台以后，以收费公路为主的我国高等级公路迅速发展，在数量上和质量上都实现了重大突破，高速公路实现了从无到有“零”的突破，跃居世界第二位，收费公路总里程为世界第一。据统计，1985年至2000年，依托公路收费政策，我国共筹集公路建设资金6700亿元，占同期公路建设总投资的60%。截至2001年底，我国共建成高速公路1.9万公里;一级公路2.5万公里;二级公路里程18万公里。所有已建成的高速公路、80%的一级公路和44%的二级公路是依靠“收费公路”方式建设的。目前全国收费公路总里程接近10万公里，占全世界14万公里收费公路总里程的71%。其中二级收费公路为6.8万公里，占全部收费公路总里程的71%;高速公路、一级收费公路为2.34万公里，占全部收费公路总里程的25%，少量的三、四级收费公路约占4%。二级路占收费公路的绝大部分，是全世界收费公路发展中绝无仅有的。随着收费公路在东部地区的普遍发展和在西部地区的逐步推广，过度依赖收费公路方式发展高等级公路模式的弊端日渐突出，迫切需要对现行的收费公路制度进行全面的反思，探索提高收费公路运营效率、拓宽高等级公路资金渠道、特别是合理解决西部地区高等级公路建设融资的思路。

　　一、 目前我国高等级公路收费与融资存在的问题

　　“贷款修路、收费还贷”的收费公路发展初期，主要是在经济发达、承受能力较强的东南沿海地区修建封闭式的高等级收费公路，对提高车辆通行效率，改善交通堵塞状况发挥了积极的作用，社会各界对收费公路的反映总体上是正面和肯定的。但随着收费公路数量的不断增加和收费公路模式的进一步推广，其问题和弊端逐渐显露出来。一方面由于收费站点设置过多过密、收费标准偏高，加上一些地方或对原先的开放式二级公路实行封闭收费，或先收费后修路，或将既有免费公路转让实行收费，致使社会各界对收费公路政策的非议和反应越来越强烈。另一方面由于建设前后交通流量测算的差异，以致按照现行收费状况来测算，不少收费公路的财务状况不容乐观，有些潜伏着比较严重的银行金融风险和地方财政风险隐患，甚至有可能重蹈欧洲和东南亚国家收费公路发展中出现巨额债务负担的覆辙。

　　(一)费公路发展中存在的主要问题。

　　1.收费站点设置不合理、收费标准偏高、收费期过短，加大了使用者负担、降低了道路使用效率。(1)收费站点过多、设置间隔过密。全国共有高等级公路收费站点3299个，其中高速公路收费站占16%，一级公路收费站占15%，二级公路收费站占51%，桥梁(隧道)和其他公路收费站占17%。基本每隔30公里左右甚至更短就得停车交费，使本该畅通的公路被一段段割开，不仅影响了车辆的快速行驶，而且增加了使用者负担，降低了路网使用效益，成了影响公路运输发展的极大障碍。(2)收费期限偏短、收费标准偏高。大部分收费站点期限核定在6～10年之间，明显短于30年的国际一般水平。由于收费期限偏短，普遍存在收费标准偏高问题，加大了使用者的负担，也造成了事实上低收入的当前使用者对较高收入的今后使用者的跨代补贴，在一些地区还存在道路间的转移支付。(3)二级公路收费标准不规范、随意性比较大。缺乏统一的定价方法和明确统一的批准机构，收费标准尤其是二级公路收费标准不一，带有较大随意性，不仅引发了收费站和使用者的矛盾，而且大大提高了公路运输成本。

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