高等级公路收费与融资问题研究(4)

　　2.私营部门参与收费公路的方式。由于发展中国家对公路的巨大需求，在发展中国家的收费公路建设与运营中，私营部门的作用明显超过了发达国家。从目前来看，根据政府的不同目标，可以由四种基本方式来使私营部门参与收费公路建设和运营：一是维护与运营合同;二是大修、运营和转交(ROT)合同;三是BOT合同;四是走廊管理和合同。每种方式都产生新的收入，但BOT和英国的走廊管理计划还产生新的道路设施。每种方式都会改善维护水平。目前世界上公路主要的特许经营方式是BOT。BOT的特许经营期一般为30年，在最终转交给政府之前，私营部门有权建造、维护道路并对道路使用者收费。分地区来看，亚洲各国主要使用BOT特许经营权，而拉丁美洲地区维护特许权最常见。但无论何种方式，私营收费公路仍需要政府的大力帮助。政府的帮助可以是多种形式：(1)土地征用和搬迁居民，这项费用一般占总成本的15%-50%，这项工作也往往是最费时费力的，政府在这方面的帮助对项目的成功是非常重要的;(2)直接的资金支持，如参与投资、提供优惠贷款、补贴与赠款;(3)货款与股权担保;(4)给予现有道路的收费权;(5)影子收费;(6)减税;(7)外汇担保;(8)沿路的开发权。其中意义较大的是在项目前期能够帮助项目产生现金流的措施和对未来不确定性提供担保的措施。

　　(二)国外收费公路发展的经验教训及其对我国收费公路发展的启示。

　　1.国外收费公路发展的主要经验与教训。第一，收费可能不足以弥补道路建设、运营和维护的全部费用。在交通流量较低的发展中国家和一些建设成本较高的地区收费可能只够弥补运营和维护费用。第二，私营部门介入收费公路可能导致其他领域的投资挤出，并可能给政府带来长期债务。如法国政府、西班牙政府和墨西哥政府都曾被迫接手了不少难以为继的收费公路项目，东南亚金融危机后不少东南亚国家政府也承担了相当数量的未完成收费公路的债务。第三，降低道路的利用率。由于交通流量的价格敏感性高，收费公路的交通流量经常低于通过能力，使道路的效益不能充分发挥。第四，社会影响。收费公路对周围会产生一系列的社会影响，其中有些是正面的影响，而有些是负面的。正面影响包括由减少不必要的出行而减少的环境污染，负面影响则包括由于价格过高而使穷人无法使用交通设施。正因为如此，虽然欧洲战后重建过程中的收费公路有较大的发展，如法国在20世纪50年代末和60年代初时就开始建设公共的收费公路，在60年代后期和70年代初开始通过特许经营权引入私人收费公路，但只有1/4的特许经营权项目是成功的，其他均告失败，收费公路发展进入了低潮期。直到20世纪80年代末期以来，收费公路的发展才再次加快。

　　2.国外高等级公路发展实践对我国发展收费公路的启示。从世界各国收费公路发展的经验教训来看，收费公路总体上失败的例子要明显多于成功的例子。表明虽然收费公路作为弥补财政对公路建设投资缺口的公路建设维护的新的融资渠道和公路建设的重要模式，具有极其重要的意义，但仍然没有成为主要的主体模式，完全依靠自我融资与发展的收费公路目前仍然面临困难。在即使是相对成功的收费公路的例子中，也仍然离不开政府的支持和参与。一个地区能否发展收费公路，关键要看道路的收费能否弥补道路建设、运营和维护的全部费用。一般来说，在经济比较发达、交通流量比较高的发达地区，收费公路成功的可能性比较大。与此同时，在发达地区设立收费公路一方面可以为落后地区的公路建设腾出更多的财政预算性资金，另一方面也可以直接转移一部分发达地区的收费用于落后地区的公路建设。而在交通流量较低的欠发达地区，由于收费可能不足以弥补道路建设、运营和维护的全部费用，因此，收费可能只够弥补运营和维护费用，发展收费公路需要政府的支持和补贴。在交通流量更低的落后地区，如果收费可能连弥补运营和维护费用都存在困难，则不适合发展收费公路。

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