高等级公路收费与融资问题研究(6)

　　(二)拓宽高等级公路融资渠道、完善高等级公路投融资体制。

　　当前高等级公路主要是收费公路存在的问题，从表面上来看基本是收费问题，但从根本上来看，收费本身固然存在一定的问题，但其中一些收费问题只是表象，除了管理模式和收费标准等方面存在的技术性问题之外，还存在深层次的问题，即融资结构不合理问题。由于高等级公路投资体制不健全和融资方式局限性导致的对于“贷款修路、收费还贷”方式的过度依赖，在不适合发展贷款修路的地方发展收费公路，由于过度依赖银行贷款的单一融资方式，导致不论条件是否具备的地方，均不加选择地采用“贷款”修路，导致部分路段效益不佳，即使在经济比较发达的东部地区，个别路段也出现了收不抵支的情况，一方面造成了一定的债务负担和银行不良资产，另一方面导致收费公路收费过高、站点过密等问题。要从根本上解决这些问题，必须在借鉴国外高等级公路收费与融资经验教训的基础上，根据我国改革与发展的要求和现阶段的需要与可能，为高等级公路开辟新的融资方式，探索适应不同经济发展状况的地区实际的高等级公路融资方式。要加大中央财政对国道高等级公路的“基本等级投资”资金投入，建立发达地区对于不发达地区的公路投入的转移支付制度，加快高等级公路投资体制改革和融资方式创新、形成规范有序的多元化公路建设投资格局，建立以中央财政投资倾斜、发达地区转移支付以及公路发展政策优惠为主要内容的西部地区高等级公路建设的资金支持体系。

　　1.进一步改革和规范高等级公路投资体制。高等级公路建设难以完全按市场化运行以收回投资并获得预期回报，也无法单靠地方的力量投资兴建，需要中央、地方、私人共同参与，形成中央、地方和私人企业共同参与，政府和市场资源合理配置的规范有序的多元化、互补性的公路建设投资格局。根据公路项目的性质，可以划分为全国公益性项目、地区公益性项目和市场化项目。全国公益性项目主要包括国道主干线、边境公路线、国防公路线、民族团结线(通往民族地区地州公路)和省际连接线。地区公益性项目包括区内国道、省道和乡村公路建设。市场化项目主要包括与普通公路平行竞争的收费公路、通往旅游景点的收费公路等可自负盈亏或在政府补贴下基本达到收支平衡的公路。全国公益性项目由中央财政和地方财政投资建设，以中央财政投入为主;地区公益性项目由地方财政投资建设，必要时由中央财政提供一定补贴;市场化项目中央财政一般不提供财政资金或补贴，或完全按照市场化方式进行融资建设，并进行收费经营;或由地方财政提供适当补贴，促使其达到可市场化的临界点，进行市场化经营。

　　2.切实加大各级财政对高等级公路的“基本等级”资金投入。对高等级公路无论是一级还是高速公路建设，中央只提供按照基本等级即一级公路建设标准核定的“基本等级投资”而不是全部建设投资的一定比例的资金，地方财政可以根据需要与可能决定道路的等级标准、并提供配套性投资和升级投资。根据东、中、西部经济发展的差异，中央分别提供相当基本等级投资的50%、60%和70%的财政性资金作为“基本等级投资”。为此，中央财政应在国债资金投资、中央财政性建设资金、政策性贷款、车辆购置附加费专项资金等方面，加大对全国公益性项目的中央财政投资和地区公益性项目的中央财政补贴。“十五”后期到“十一五”期间，全国公益性项目的中央财政投资的平均比例应该从“九五”后期的15%逐步提高到“基本等级”投资的40%-60%，地区公益性项目的中央财政转移支付提高到“基本等级”投资的15%-25%。各级地方政府要进一步加大对于地方公益性道路建设的资本金投入。

　　3.继续规范利用国内外银行贷款建设高等级公路。由于地方财力相对有限，中央财政投入短期内难以有比较大的改变，因此，高等级公路建设仍然需要国内外银行贷款发挥一定甚至比较大的作用。为了改善高等级公路融资结构，控制债务规模，防范银行金融风险，必须探索利用国内外银行贷款加快高等级公路建设的规范化途径。可以考虑通过延长贷款期限、发展银团贷款等方式优化贷款结构，规避债务风险，保证高等级公路健康、稳定、规范发展。

　　4.积极探索发行公路建设债券。由于债券融资具有规模大、期限长、成本低等特点，因此，发展债券是国外道路建设的重要融资手段。“十一五”时期将是我国债券市场大发展的时期，对高等级公路探索债券融资十分有利。为了拓宽和完善公路投融资方式，应该允许高等级公路建设投资公司发行公路建设债券。

　　(三)切实解决西部高等级公路建设的融资困难。

　　我国西部地区国土辽阔，自然条件比较差，大部分地区被沙漠、高原、戈壁所覆盖，运输距离长、线路建设条件差，铁路和航空发展受到自然条件和经济发展水平的严重制约，对于公路交通的客观需求和依赖程度比较高。但由于地区经济发展落后，基础薄弱、起步晚等原因，西部地区公路建设发展比较慢，交通落后问题仍然比较突出。尽管近年来高等级公路建设有较大进展，但各省区市之间、地区之间，特别是与中东部之间的联系仍然很不方便，难以满足对外联系的需要，与东部地区的差距还在不断拉大，既不适应西部地区经济发展和全面建设小康社会的需要，也不适应社会进步、民族团结和共同发展的需要，更不适应边疆稳定和国家安全的需要。根据我国实施西部大开发战略部署的要求，有关方面确定的西部地区公路交通发展的战略总体目标是：用20年左右的时间，基本建成布局合理、功能完善的公路运输服务网络――省会到地州市及区域对外通道干线公路建成高等级公路。地州市到县的公路一般以三级公路为主，并达到高级、次高级路面。县到乡镇以四级路为主，基本上实现路面硬化。乡镇到行政村通机动车，有条件的地方通等级公路。在提高路面质量上下功夫，保证路面完好平整。建设、改造总里程约35万公里，投资总规模约7000亿～8300亿元，其中高等级公路建设7400亿元。根据我国东部地区高等级公路网络已经基本形成的实际情况，“十五”后期和“十一五”期间，国家应该将高等级公路建设及中央对公路投资的重点逐步转移到中西部地区尤其是西部地区来，切实加大中央财政对于西部地区公路建设的投资、探索东部地区对西部地区的转移支付，同时，给予西部地区一定的特殊政策，支持通过收费经营、银行贷款、发行债券等多种方式筹措公路建设资金。

　　1.应切实加大中央财政对西部地区公路建设包括高等级公路的资金投入。西部地区国道主干线、边境公路线、国防公路线、民族团结线和省际连接线里程长、投资大、欠账多，国家应在国债资金投资、中央财政性建设资金、政策性贷款、车辆购置附加费专项资金等方面，加大对西部地区的倾斜力度，增加对于西部地区全国公益性项目的中央财政投资和地区公益性项目的中央财政补贴。“十五”后期到“十一五”期间，西部地区全国公益性项目的中央财政投资的平均比例应该从“九五”后期的15%逐步提高到“基本等级”投资的70%。地区公益性项目的中央财政转移支付提高到“基本等级”投资的25%。

　　2.建议发行西部地区基础设施建设专项国债。目前，中央财政对西部地区公路建设比例偏低且不稳定，积极财政政策逐步淡出后，如何保证中央财政对西部地区公路建设的现有投资水平仍然是一个重要问题。为了解决积极财政政策淡出后，中央对于西部公路建设的投资领域，建议发行以道路等基础设施建设为主的西部开发专项国债。

　　3.允许西部地区继续适度发展二级收费公路。目前收费公路中问题比较多、反响比较大的主要是在原有道路基础上改造的二级收费公路。根据目前各方面的意见和我国收费公路发展的现实，取消二级收费公路已经是大势所趋。但考虑到西部地区的特殊情况，在一定时期内西部地区仍可适度发展二级收费公路，政府应对收费公路提供政策和资金支持。应该继续允许西部地区以特许经营等方式发展二级收费公路，中央政府给予一定的政策和资金支持。

　　4.对西部地区高等级公路建设用地实行优惠政策。(1)执行国家对铁路、民航建设用地的规定，免交占地税;(2)公路建设使用荒山、荒沟、荒丘、荒滩地免征土地补偿费等。

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