加强公路小额零星工程管理的调研和思考

　　随着交通系统反腐倡廉建设的不断深入，我省交通工程建设领域尤其是大中型工程建设项目的廉政工作不断加强，制度机制不断完善，腐败案件的高发趋势得到一定的遏制。然而，我们仍然看到交通系统特别是基层单位的一些领导干部，因受贿索贿的案件不时被揭露出来。通过对这些案件的剖析，我们发现有一个共同点，几乎绝大部分人都是倒在了小额工程中。据统计，2000年-2008年，全省公路系统涉及公路工程的68起腐败案件，几乎都与小额零星工程有关。因此，小额零星工程的保廉工作，引起了我们的重点关注。

　　去年以来，驻厅纪检组专门组织力量深入市、县(市、区)交通局、公路段等多个单位，围绕典型案件中涉及小额零星工程问题进行调研，与各级领导干部和一线群众进行座谈，广泛听取意见。在调研的基础上，我们撰写此文，意在促进交通系统广大干部职工对公路小额零星工程廉政工作的进一步重视，总结经验，吸取教训，采取有效的措施，防范同类案件的再次发生，为实现现代交通“三大建设”新目标提供纪律保证。

　　一、公路小额零星工程的基本情况

　　本文所称公路小额零星工程，是指单个项目总投资额在50万元人民币以下的公路及其附属设施的新、改建、养护、绿化等工程。从目前情况看，这类工程(农村公路建设除外)绝大部分属于公路养护工程，大致可以分为三类：一类为小修保养工程，主要为公路日常管养;第二类为专项小工程，如安保工程、事故多发地段整治、标志标线漆画、危桥整治、绿化等;第三类为应急抢险工程，主要是遇台风、雨、雪等灾害性天气造成的塌方、冰冻、道路跨塌等进行应急抢通等工程。

　　在资金安排上，第一类小修保养经费，由省安排经费，通过市、县(市、区)财政转移支付。具体讲就是：根据各市、县公路养护里程、等级、交通量等要素，按照我省小修保养经费定额，确定资金计划;由省交通厅和省财政厅联合发文下达，资金由省财政厅下达各市、县财政部门;当地交通公路部门向当地财政部门按照两厅联合发文设定的拨款条件申领资金。第二类专项小工程经费，既有省级支出，也有地方配套;省级支出部分，由省公路局根据年初财政预算，严格按规定方式、流程拨付。第三类公路应急抢险工程经费，一般为年初预算预留，年中根据灾害情况进行二次分配。

　　以上项目的实施全都由各市、县公路管理机构具体组织落实。对第一类小修保养工程，省公路局每年组织两次养护检查，一次为年中的雨季养护检查，一次为年终的年度养护检查;各市公路管理处(局)每季度组织一次养护检查;各县(市、区)公路管理段一般每月检查考核并根据检查考核情况支付日常养护资金。对第二、三类工程，监督管理工作实行统一领导，分级负责。省公路局对省计划专项工程项目实行全程监督管理，并负责省专项工程年度计划的编制与下达及规模较大的养护专项工程设计方案的审批;各市公路管理处(局)对辖区内养护专项工程项目实行全过程监督管理，并负责养护专项工程年度建议计划的审核、汇总与上报;各县(市、区)公路管理段负责辖区内养护专项工程建议计划的编制，并根据省、市公路管理机构批准的修复方案，负责组织实施。

　　随着我省经济社会的发展，公路事业正从“建设为主”向“建养并重”转型，公路养护管理任务日益突出，路况维护、安全设施、绿色环保等方面的资金投入迅速增加，相应的小额零星公路工程项目也迅速增长。据统计，2004年-2007年的4年间，全省公路小额零星工程累计投入资金约10个亿。

　　二、当前公路小额零星工程管理存在的问题

　　公路小额零星工程的一大特点是点多、面广、项目较小，社会关注度较低，管理也相对薄弱，容易滋生腐败。当前，公路小额零星工程存在的问题，主要体现在以下几个方面：

　　1、工程发包方面的问题。

　　工程发包环节是最容易产生“寻租”空间，滋生腐败的环节。公路小额零星工程由于其特殊性，有数量不少的项目没有进入或无法进入当地招投标中心实行公开招投标，主要包括三类工程：一是来不及按正常程序实行公开招投标的应急抢险工程;二是由当地养护公司承担的公路小修保养工程;三是工程投资额低于进入当地招投标中心标准的专项小工程。

　　针对以上三类工程，各市、县公路管理机构出台了一些措施来规范工程发包，比如规定对投资额较大的小额零星工程，由单位自行组织招标确定施工企业;对投资额较小或应急抢险的工程，则由集体讨论决定施工企业等等。但从实践中看，公路小额零星工程的发包环节仍然存在一些问题，主要有：

　　(1)不管自行组织招投标，还是集体讨论，整个过程完全都在单位内部或系统内部运行，缺乏外部监督，而且往往参加决策的人员比较固定，容易成为寻租对象。

　　(2)参加竞标的企业，除了社会上的施工企业外，还有数量不少的公路系统下属的养护公司，个别地方公路管理段段长、副段长兼任养护公司经理，竞标双方存在隶属关系，甚至“裁判员”和“运动员”是同一个人，决策的客观性很难保证。

　　(3)参加竞标的社会企业，绝大多数为当地企业，社会关系复杂，而且这些企业绝大多数挂靠资质或假借资质，甚至根本没有资质，为获得工程项目，往往会绞尽脑汁寻找各种关系，客观上也给公路小额零星工程发包增加了腐败风险。

　　总之，在制度机制尚不健全的情况下，公路小额零星工程发包环节容易发生以权谋私现象。

　　2、工程管理方面的问题。

　　本次调研中我们发现，公路小额零星工程领域普遍存在管理人员紧张、管理制度缺乏和运作机制缺失等问题，造成质量监控、计量支付、设计变更、资金管理、物资采购等重要环节管理随意性相对较大，带来质量、廉政及安全隐患。

　　(1)质量监管难以到位。第一，质量监督体系尚未形成。专门的交通质监部门因大中型项目监管任务繁重，无暇顾及;社会监理公司因利润太少，不愿承接;公路管理机构因建设任务繁重，工程技术和管理人员缺乏，面对数量众多的项目监督检查很难深入。第二，公路应急抢险工程，由于受时间、自然条件限制及尽早通车的硬性任务要求，工程质量监管在一定程度上受到影响。第三，由于施工成本相对较高，大型施工单位都不愿意承接公路小额零星工程，而愿意接手的施工单位往往规模较小，在技术、管理及信誉方面有所欠缺，偷工减料现象时有发生，质量监管难度加大。

　　(2)工程单价难以确定。一方面应急抢险工程由于时间紧，实施难度大，工程单价应高于一般工程;另一方面，公路小额零星工程，虽然投资额不大，但诸如招投标费用、机械设备进出场费、转场费、小设备及人工搬迁费等一样不少，从投入与产出的效率比来看，施工企业往往要求比大中型项目更高的单位价格。这些单价如何确定，由谁确定，成为困扰县级公路管理机构的一个难题。

　　(3)设计变更、计量支付、材料采购等环节管理随意性较大。公路小额零星工程“麻雀虽小五脏俱全”，立项、设计、施工、验收等各个环节缺一不可，但目前在监管制度和机制没有健全的情况下，设计变更、材料采购、计量支付成为施工企业和一些不法分子谋取非法利益的常用手段。

　　(三)廉政监督方面的问题。

　　廉政监督难到位，也是造成公路小额零星工程管理问题频发的一个重要因素。公路小额零星工程处于“难以监督、无法监督、不愿监督”的尴尬境地，即上级监督鞭长莫及，外部监督力不从心，内部监督苍白乏力，自我监督效果甚微。

　　1.上级监督鞭长莫及。上级行政主管部门和行业主管部门偏重于宏观指导和程序审核，很难针对项目繁多、分布广泛的公路小额零星工程实行有效监管。

　　2.外部监督力不从心。当地纪委、检察部门受制于人力和行业隔阂，往往是在违纪违法和职务犯罪案件发生后才予介入。

　　3.内部监督苍白无力。一是县级交通、公路部门长期实行的是兼职纪检监察体制，决定了其不可能全身心投入到廉政建设中去;二是相当一部分纪检监察干部因工程、财会等专业知识缺乏，使监督的有效性受到限制;三是这些机构的人员任用和收入受制于“一把手”，缺乏独立性和权威性，监督显得力不从心。

　　4.自我监督效果甚微。一些领导干部由于种种原因，反感监督，逃避监督，甚至拒绝监督，自觉不自觉地走向违法违纪道路。近年来，在系统内外日益加强廉政建设的背景下，不断暴露的腐败案件，也清楚地提醒我们，自我监督效果是非常短暂和脆弱的。

　　可以说，监督环节是当前公路小额零星工程领域最薄弱环节之一，亟待加强。

　　三、存在问题的原因分析

　　近年来，我省各级交通公路部门对加强公路小额零星工程管理已做了不少有益的探索，但总体来说，全省在小额零星工程管理上还很不平衡，行之有效的办法还不多，管理环节的漏洞乃至产生腐败的土壤仍然存在。究其原因，主要有以下几个方面：

　　1、重视程度不够，管理手段缺乏。“九五”以来，我省公路事业一直处于建设的高潮期，各种类型的大中型公路建设项目陆续上马，成为行业内外关注的焦点。而小额零星工程由于资金规模小，社会关注度低，在较长时间内并未真正引起交通行政主管部门和公路管理机构的重视，管理的基础相对较弱，规范化建设起步较晚，机制制度建设少而零散，因此，随着公路小额零星工程数量的急剧增加，现有的管理制度已经明显不适应客观形势的要求，从而导致各种问题和矛盾逐渐显现。

　　2、公路管理体制改革尚未真正到位。2002年，全省开展了以“两合并、两分开”为主要内容的公路管理体制改革，目的在于实现企事分开、管养分开，公路养护走市场化道路。但在实践过程中，公路养护工程完全走市场化道路遇到了许多问题，实际上绝大部分公路养护任务仍然由交通部门下属的公路养护公司承担。目前，公路养护体制改革仍处于深化完善阶段，公路日常养护是否社会化尚无定论。在这种情况下，公路养护工程的市场化改革要求和实际上的非市场化操作，养护公司独立法人和非独立法人身份的模糊，造成了管理上的观望态度和制度机制建设的空白点，继而产生了实际管理中的漏洞。

　　3、部分基层管理者素质不高。公路小额零星工程出现这样那样的问题，应该说与部分基层管理者自身素质不高密切相关。那些在公路小额零星工程落马的腐败分子，往往存在许多共性，诸如平时不讲学习，不思进取，法治观念淡漠，理想信念动摇，工作作风粗暴等等。有些人更是喜欢与私人老板称兄道弟，追求物质享受，沉溺于灯红酒绿，腐败堕落，道德败坏。这些人走向违法违纪，带有很大的必然性。

　　四、加强公路小额零星工程管理的对策措施

　　针对公路小额零星工程领域存在的问题，我们认为必须继续深化养护体制改革，健全程序，完善制度，强化管理，多管齐下，才能使公路小额零星工程管理逐步走向良性循环。

　　1、建立社会公益性质的公路养护中心，专门承担应急抢险及日常小修维护类工程。

　　公路小额零星工程，绝大部分都属应急抢险及日常维护之列，社会公益性质比较明显，完全走市场化道路存在很大弊端。因此，建议整合现有养护公司力量，在公路管理机构建立养护中心，配备必须的人员、设备及资金，平时承担小修保养等日常公路养护工作，如遇暴雨、台风、雪灾、交通事故等突发事件时负责公路应急抢险。公路养护中心的建立，可以极大增强公路系统应对突发事件的能力，提高工作效率，减少权力“寻租”的空间。

　　2、进一步规范公路小额零星工程招投标工作。

　　针对公路部门没有能力承担或者可以市场化的公路小额零星工程，要严格执行招投标制度，突出集体决策，减少人为干扰，坚决防止出现随意发包现象。

　　县级公路管理机构要成立专门的“公路小额零星工程管理领导小组”，负责公路小额零星工程重大事项决策，主要职责包括：

　　(1)界定公路小额零星工程性质，确定招标或不招标的运作形式;

　　(2)公路小额零星工程招投标管理;

　　(3)非招投标公路小额零星工程施工单位选择;

　　(4)公路小额零星工程设计、变更、验收等重大事项管理;

　　县级公路管理机构还可以针对公路小额零星工程的特殊性，积极探索不同的招投标方式，比如低于公开招投标资金额门槛的工程，可将多个项目合在一起，采取“捆绑式”招投标;对应急抢险工程，因无法事先预测，可改“项目招标”为“施工企业招标”等。

　　3、进一步规范公路小额零星工程建设管理。

　　公路小额零星工程，项目虽小，但仍然需要遵循立项、设计、监理、验收及审计等工程建设基本程序，尤其要加强工程计量、工程设计及变更、工程质量控制、工程验收等环节管理。

　　(1)工程单价管理。公路小额零星工程单价确定，应建立会审制度，集体讨论决定，招投标项目及应急抢险工程的单价应由公路小额零星工程领导小组最终决定。

　　(2)工程设计、变更管理。公路小额零星工程原则上应进行设计，涉及桥涵结构物的工程要由有资质的设计单位进行设计，对于数额较小或者应急抢险时间要求紧迫的工程，施工方案应集体讨论决定，并保存各项原始材料。应制定公路小额零星工程变更管理办法，明确变更的类型、审批的权限和程序等，制止随意变更和超投资变更。

　　(3)工程质量管理。公路小额零星工程应严格按照《公路工程技术规范》要求施工，重视质量管理，规范质量监督管理程序。要建立工程质量责任制，加强现场监督力度。

　　(4)工程验收管理。工程完工后，公路小额零星工程领导小组要及时组织工程验收，根据合同约定，对项目的数量、质量等方面进行验收，并出具验收报告。

　　(5)施工企业管理。县级公路管理机构要建立公路小额零星工程施工企业信用备存制度。公路小额零星工程竣工验收时同时进行施工企业信用考核，并作为企业竞标的一个重要依据。

　　4、进一步做好公路小额零星工程信息公开工作。

　　阳光是最好的防腐剂。公路小额零星工程管理，要借鉴河北省高速公路建设“十公开”的有关做法，力争打造阳光工程。

　　(1)计划公开。需要招投标的工程应在当地公路(交通)网站或其它适当媒体公开，包括名称、投资额、招标形式等内容。

　　(2)招标结果公开。工程中标单位必须在当地公路(交通)网站或其它适当媒体公示，包括单位名称、资质、法人代表等。

　　(3)施工过程公开。原则上应在施工现场竖立施工监督牌，包括工程名称、施工单位、工程主要内容、责任人、监督电话等。

　　(4)设计变更公开。凡涉及工程变更事项，必须在当地公路(交通)网站或其它适当媒体公示，包括工程名称、变更理由、变更额度、变更审批结果等。

　　(5)竣工验收公开。工程验收情况必须在当地公路(交通)网站或其它适当媒体公示，包括时间、参加人员、验收结果等。

　　(6)备选施工单位公开。备选单位必须在当地公路(交通)网站或其它适当媒体公开，包括公司名称、法人代表、单位资质、信用等级等。

　　5、进一步加强公路小额零星工程的监管。

　　(1)各市、县公路管理机构要根据《浙江省公路小额零星及应急抢险工程管理暂行办法》，结合当地实际，出台操作性更强的实施细则，使公路小额零星工程管理有序，监督有据。

　　(2)建立日常督察制度。县级公路管理机构应建立专门的小额零星工程监督小组，不定期对工程的合同执行情况、廉政情况等进行监督检查。

　　(3)建立报备制度。县级公路管理机构应将每月小额零星工程实施情况报县级交通主管部门和市级公路管理机构备案。

　　(4)建立巡查制度。在县级交通主管部门和市级公路管理机构设立公路小额零星工程巡查组，根据县级公路管理机构上报的备案，对辖区内公路小额零星工程开展定期、不定期巡查，巡查组人员可由工程、纪检、计财等人员组成。

　　(5)建立奖惩制度。将巡查情况与年度考核相结合，对项目执行到位，工程质量优良，社会反映好的单位，则给予通报表扬、年度考核加分、额外奖励工程项目等奖励;反之，则给予年度考核扣分、取消年度评比资格、减少部分工程项目安排直至取消全部工程项目程度不等的处罚，并在一定范围内通报批评。

　　6、进一步加强队伍建设，规范工程管理者的管理行为。

　　(1)加强反腐倡廉教育。积极开展理想信念、社会主义科学理论、党纪国法教育，使党员领导干部树立正确的世界观、人生观、价值观和权力观;利用公路小额零星工程领域的腐败案例，积极开展警示教育，做到经常教育，时刻提醒，防止“温水效应”，提高基层公路管理机构干部职工拒腐防变的能力。

　　(2)加强行为规范建设。县级公路管理机构要根据单位和地方实际，出台工程管理人员与施工企业交往行为准则，明确规定行为界限，坚决遏制和纠正公路小额零星工程领域存在的长期跟包现象所带来的不正之风，规范管理行为，打造干净干事的队伍。

　　(3)严格执行廉洁自律各项规定。参与公路小额零星工程管理的人员，尤其是党员领导干部，要严格执行交通部“四个不准”和省交通厅党员领导干部与企业交往“八不准”的各项规定。

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