MPA公共管理学复习笔记第四章 第五章

　　第四章政府作用

　　一、概念。

　　1政府失败。

　　指由于政府本身的行为具有内在的局限性，在纠正市场失败的同时，政府也同样失败，市场解决不了的问题，政府也不一定能解决好，而且甚至会带来更大的社会资源的浪费。

　　二、简答。

　　1简述简述现代市场经济中的政府作用(或政府行为的一般模式)?

　　A公共物品的提供者。这是政府在现代市场经济中的一种最基本角色。由于公共物品的非排他性，政府必须通过国家预算开支，担负公共物品的生产和供给的主要责任。

　　B宏观经济的调控者。由于市场的不完全及缺陷，政府必须干预市场经济的运行过程，对经济生活加以宏观调控。I市场不能解决总供给与总需求之间的平衡问题，导致周期波动和通货膨胀。II市场调节具有短期性，不能解决国民经济的长期发展问题。III市场机制难以调整和优化产业结构。

　　C外在效应的消除者。外在效应又称外部性，政府必须通过补贴或直接公共生产来推进积极外部性产出，如基础研究，而通过直接的管制限制消极外部性的产出，如污染排放。

　　D收入及财产的再分配者。市场经济在解决社会稳定、协调发展有明显的局限性，它能够很好地解决效率问题，但不能解决好公平问题。市场经济不能自动实现收入分配的公平和协调，也不能解决失业、工伤等社会问题。

　　E市场秩序的维护者。市场机制容易被破坏，放任自由的市场竞争将导致垄断。同时也需要一定的规则作为前提。市场经济条件下的政府要维护市场秩序，通过立法来保证市场运转，充当裁判员，为市场公平竞争创造和维护必要的制度环境。I建立和健全市场运行所需要的各种法规和制度。II自由竞争会导致垄断，垄断破坏公平环境，因此要制定和设立反垄断法和机构。III市场机制的运行以完善的统一市场为前提。对向市场经济体制转型的国家来说，政府必须承担培育和完善市场体系，加速市场体系发育的作用。

　　总之，政府必须根据经济发展现实情况，扮演好自己角色，确定好干预范围和力度，有效弥补市场缺陷，克服市场失灵，避免政府失败。

　　2列举转轨时期我国政府的角色。

　　在市场经济条件下尤其是在转型期，我国应政府扮演以下角色：

　　A加强市场经济法制建设，创立平等竞争的市场秩序与环境。

　　B深化企业制度改革，造就市场经济的微观主体。按照权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度的要求，推进国有企业改革，使企业独立于政府机构参与公平竞争。

　　C培育和完善各类市场，形成开放竞争的市场体系。目前我国市场发育不平衡，生产要素市场发展较慢，价格体系也未理顺。要大力发展包括金融、土地、劳动力、技术等在内的要素市场，形成统一开放的全国市场体系。深化价格改革，形成市场决定价格的有效机制，减少国家定价品种和范围。

　　D依靠宏观调控手段，保证社会经济的稳定与增长。

　　E参与某些经济领域的资源分配，充当公共物品的提供者。市场经济是主要由市场来配置社会资源的经济运行方式。在市场能较好发挥作用的经济领域，政府应放手让市场机制起作用，不必参与社会资源的配置，在一些领域尤其是公共物品生产供应上，市场难以有效配置，由政府参与分配。还要充当外在效应的消除者，在某些领域发挥资源配置的作用，如进行基础设施建设，支持基础研究、环境保护等等。

　　F制定并实施分配与再分配政策，形成收入财产公平分配机制。制定有效干预分配政策，下大力气进行社会保障制度改革。

　　G扩大对外开放，加强国际经济合作。形成全方位、多层次的开放格局，吸引外资，支持国内大公司跨国经营，建立整套符合国际惯例的外贸制度，实现国内市场与国际市场对接。

　　H转变职能和精简机构，实现政府自身的革命。

　　3现阶段我国政府角色定位的缺陷。

　　A越位。I国有企业生产大量具有排他性、能够由市场提供的个人物品和自然垄断性质物品。II政府事业单位垄断公共服务，公私竞争环境不公平，如民办学校、医院。III政府管制过多。

　　B缺位。合同承包、补助和凭单应用不足或欠缺。

　　C错位。政府错误地过多强调政府垄断，以及中央集权的官僚制组织，大量本可由市场和社会提供的服务被政府限制垄断。自由市场、志愿服务应成为政府提供的有效补充。

　　4列举政府失败的具体表现与原因?

　　政府失败指由于政府本身的行为具有内在的局限性，在纠正市场失败的同时，政府也同样会失败。具体表现在：

　　A公共政策失效或失误。主要原因是公共决策过程本身的复杂性，存在各种困难、障碍和制约因素。I社会实际并不存在作为公共政策追求目标的公共利益。将个人利益或偏好加总为集体偏好或利益存在内在困难，即阿罗不可能定理。II即使现实中存在大家利益比较一致的情况，现有的各种公共决策体制及方式(投票规则)因其各自的缺陷而难以达到最优化或理想的政策。十全十美的民主政治是不存在的，投票有周期循环、以及多数强制少数、中间选民等内在问题。III信息的不完全(信息有限)、公共决策议程的偏差、投票人的近视效应(选民考虑目前利益、忽视未来，官员受任期影响宁愿选择短期行为满足选民)、沉淀成本和先例(中止错误方案，往往因已经投入成本而遭反对)。IV政策执行上的障碍。政策执行成功需要多方面的条件的限制，执行失败导致政策失败。??可出题：为什么失效?

　　B公共物品供给的低效率。官僚机构的低效率和浪费是非市场缺陷的重要表现，由于：I评估的困难(大多数公共部门未通过市场竞争出售公共物品，导致衡量价值困难，没有能够说明政府活动产出必要和最小限度，以及统一的标准)、II政府部门供给的垄断(缺乏优胜劣汰的竞争机制，低效运作，仍能生存)、III政府机构及官员缺乏追求利润的动机(没有激励机制，产出利润是公共物品，不能进入自己口袋)、IV缺乏有效监督(监督机制不健全，监督信息不对称，监督者受被监督者操控)等原因，公共物品供给低效。??可出题：为什么低效?

　　C内部性与政府扩张。公共机构尤其是政府部门及官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利，这称为内部性(internalities)。内在性是政府失败的一个基本原因。内在性导致政府扩张和低效。

　　D寻租与腐败。寻租是指一切利用公共权力大发横财的活动，它常常导致政府失败，是资源无效分配的一个根源。行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源。

　　5列举纠正政府失败的方法?

　　公共选择和政策分析学者认为纠正政府失败的方法主要有：

　　A改革公共决策体制以及政治制度。(政治手段)I进行立宪改革，改进政府政治过程，制定政府政策制定的规则和约束经济与政治活动者的规则或限制条件。II对政府的财政过程尤其是公共支出加以约束，有效抑制扩张和浪费。III完善表达民主的方式以及发明新的政治技术。

　　B引进竞争机制，用市场力量改进政府效率。(经济手段)I在政府内部引入竞争机制(低预算竞争)。II在中高层行政管理者中恢复发挥个人积极性的制度(物质刺激、职位晋升刺激)。III更经常采用由私营企业承担公用事业的政策，依赖市场机制来生产某些公共物品或公共服务。

　　6政府失败理论给我们的有益启示?

　　A必须高度重视市场经济条件下政府干预行为的局限性及限度问题。必须掌握好政府干预的范围、内容、方式及力度。

　　B必须随市场经济发展及经济体制改革，及时进行政治――行政体制改革，特别是要转变政府职能。经济过程与政治过程是相互联系的，要及时转变政府职能，由微观的干预过渡到宏观、间接调控。

　　C必须在政府机构中引入竞争机制，市场的力量来改进政府的工作效率。如将某些公共物品生产委托予私人企业，或同一公共物品由几家公共部门来提供形成竞争。确立机构内部节约成本提高效益的激励机制。许可证、牌照发放可以采用拍卖方式。

　　D必须加强公共决策和政府管理的法制化建设，尽快实现依法行政、依法治国。公共选择学者强调立宪改革，注重从宪法、法律和制度建设尤其是公共决策规则的改革，有其合理性。要加强法制建设，重视制度、规则创新和选择，将公共决策和行政管理纳入法制化轨道，依法约束政府行为，实现政府管理过程的程序化。

　　E反腐败必须釜底抽薪，从体制及制度的创新上下功夫，从根本上消除寻租及腐败滋生的土壤和条件。行政权力对市场的干预和管制是寻租的根源，因此抑制寻租及反腐败必须从制度或体制创新方面入手，形成一整套制约行政权力的行政法规，形成决策、执行、监督相互影响和制约的权力体系，建立灵活、高效、廉洁的政府管理体制。

　　7列举奥斯本和盖布勒关于重塑政府的十大原则?(第二章政府改革与治理P111)

　　90年代初，奥斯本和盖布勒在《改革政府――企业精神如何改革着公营部门》一书中，提到重塑政府的十大原则(企业化政府模式)

　　A起催化作用的政府。掌舵而不是划桨。

　　B社区拥有的政府。授权而不是服务。授权社区服务。

　　C竞争性政府。把竞争机制注入到提供服务中去。通过市场生产以提高服务质量。

　　D有使命感的政府。改变照章办事的组织。放松管制，明确使命，完成任务。

　　E讲究效果的政府。按效果而不是按投入拨款。

　　F受顾客驱使的政府。满足顾客的需要，而不是官僚政治需要。顾客导向。

　　G有事业心的政府：有收益而不浪费。政府要通过共同收益、创新基金等也能赚钱而不仅是花钱。

　　H有预见的政府。预防而不是治疗。战略管理、危机管理。

　　I分权的政府。从等级制到参与和协作。

　　J以市场为导向的政府。通过市场力量进行变革。用市场机制取代传统的行政管制。

　　三、论述。

　　1、论述政府失败?

　　见简答4、5、6

　　第五章公共政策

　　一、概念

　　1公共政策

　　指国家(政府)、执政党及其他政治团体在特定时期为实现一定的社会政治、经济和文化目标所采取的政治行动或所规定的行为准则，它是一系列谋令、措施、办法、方法、条例等的总称。其特征有四：主体是国家或政府、执政党等;具有特定的价值取向，要实现特定目标;政府为解决特定问题及调整相关利益关系而采取的政治行动，是一种政治过程;是一种行为准则或行为规范。

　　政策科学是20世纪60年代末70年代初作为传统公共行政学的替代途径而出现的。(美国拉斯维尔提出)。

　　2公共政策系统

　　是由政策主体、政策客体和政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统，它可划分为若干个子系统。

　　二、简答

　　1简述公共政策在公共管理中的地位和作用?

　　公共政策定义。其地位和作用有：

　　A公共决策是公共管理的起点。整个公共管理就是政策的制定、执行、评估、再决策、再执行、再评估的循环过程。公共决策是首要的环节，是起点。

　　B公共政策是公共管理履行各项功能的基础。公共管理有计划、组织、指挥、控制和协调等各项基本功能，所有这些功能环节都是以公共决策为基础。

　　C公共政策贯穿于整个公共管理过程的始终。公共决策既是管理过程的一个环节或阶段，又贯穿于整个管理过程的始终。公共管理任何一个过程，都需要决策。

　　2列举公共政策的分类方法(种类)?

　　公共政策定义。其分类方法主要有：

　　A分配性、调节性、自我调节性和再分配性政策。此为根据政策对社会和有关人们之间关系的影响。I分配性政策涉及将服务的利益分配给社会中的特定部门的个人、团体、公司和社区，它只会增加受调节者的自由和权利。如，农业价格补贴计划。II调节性政策与将限制与约束加之于个人和团体的行动有关，它减少那些受调节者的自由和权利。如，控制污染条例。III自我调节性政策如同调节性政策一样，只是它的限制和约束是受调节团体主动要求的，作为保护和促进自我利益的手段而出现。如，职业和专业营业执照发放。IV再分配性政策涉及政府在社会各阶层或团体中进行有意识的财富、收入、财产或权利的转移性分配。如个人所得税。

　　B总政策、基本政策和具体政策。此为从政策层次的角度。I总政策是一个国家或地区的带有全局性、根本性、决定社会发展基本方向的政策，包括总路线、总方针、总纲领，总政策、总任务、基本路线等。如，以经济建设为中心，坚持改革开放等。II基本政策是次于总政策而在社会生活的各个、部门或方面起主导作用的实质性政策。或称基本国策，如计划生育、环境保护、独立自主等。III具体政策是实现基本政策目标的手段，或者是基本政策的具体规定、具体实施细则。

　　C政治、经济、社会和文化政策。此为按照所涉及的社会生活领域及其问题的不同。I政治政策是政府处理政治问题或调整政治关系方面所采取的行动或规定的行为规范。如政治体制、政党、民族、人事、外交等。II经济政策是政府处理经济问题或调整人们的经济利益关系的手段，如工业、农业、商业，或财税、金融、产业等。III社会政策是指政府用来处理社会问题所采取的行动或行为规范，包括人口、环保、治安等。IV文化政策是政府用来处理文化问题以及发展文化事业方面的政策，如科技、文教、体育、卫生等政策。

　　3列举公共政策(经济)的主要手段?

　　公共政策定义。在经济政策理论中，其手段主要有：

　　A财政政策。财政政策是政府调节经济运行的最重要政策手段之一。可分为财政收入、财政支出、财政收支平衡三种手段。或者开支政策、征税、赤字政策(实质一样)

　　B货币政策。货币政策是通过对利率和货币供给量的调节来实现特定政策目标的政策工具或手段。包括再贴现、存款准备金和公开市场操作、汇率等。

　　C直接控制(管制)。指政府通过行政手段或立法方式对经济社会生活实行直接的干预。如价格管制、投资约束、进出口配额、外汇管制等。

　　D制度变迁。政府通过立法的形式确定或调整经济运行的制度框架、契约关系或行为规范准则，引导社会经济的运行。如反垄断法出台是为了达到效率目标，社会保障制度是为了达到公平目标。有些不是存在直接目的的，如财政金融体制是为了给财政、货币政策创造发生的条件和背景。

　　4列举公共政策系统的构成?

　　公共政策系统是由政策主体、政策客体、政策环境三种因素及其相互作用所构成的社会政治系统。其构成有：

　　A信息子系统。由掌握信息技术的专门人才组成，从事信息的收集、加工处理、传递等活动，旨在为公共决策提供准确、及时、实用的信息。

　　B咨询子系统。又称参谋子系统。由各种老师、学者组成，运用科学的方法和技术，旨在分析问题、设计方案、参与政策评估并反馈信息等，是公共决策科学化、民主化的一个重要条件。

　　C决断子系统。也称中枢子系统。由拥有决策权力的高层领导者组成，系统在公共政策系统中居核心地位，具有权威性和主导性。

　　D执行子系统。由政府行政机关和行政人员构成，具有现实性、综合性、具体性、灵活性等特点，它将政策方案转化为政策效果。

　　E监控子系统。由体制内和体制外的有关部门和个人组成的一个子系统，相对独立于其它系统，作用贯穿于整个公共决策过程之中，是公共决策科学化、民主化、法制化的一个重要保障。

　　5列举公共政策主体?

　　公共政策主体是指直接或间接地参与政策制定、执行、评估和监控的个人、团体或组织。主要包括。

　　A立法机关。西方指国会、议会等国家权力机构，我国是全国及地方各级人民代表大会及其常务委员会。我国人大有两大重要职能：一是把中国共产党的意志、领导以法律形式体现出来;二是建立政府权力体系。

　　B行政机关。在当代，行政权力扩张，在西方，政府特别是总统在立法和政策领导方面的权威大大加强;在我国，国务院享有立法权、提案权、人事权等，统领全国内政、外交事务。

　　C政党。在现代社会，政党常常履行某种利益聚合功能，即政党努力将利益集团的特定要求转变为政策方案。只有在大选中获胜，才能将它的纲领、主张转变为公共政策。在中国，中国共产党是政策主体的核心因素，它代表着广大人民群众的根本利益，主要作用是政治领导和向国家机关推荐重要干部。

　　D利益团体。在西方，利益集团经常要求政府采取政策行动，是政策建议主要来源之一。影响途径有游说、宣传、捐款、示威等。在我国，随着市场经济发展，利益多元化趋势明显，对公共决策影响力将日益增长，党和政府的决策在协调各方面利益关系上面临更复杂局面。

　　E思想库。指由各老师、学者和社会贤达所构成的跨学科、综合性的政策研究组织。是联结政府与社会、决策者与利益集团的中介。主要作用有建议咨询、提供学术思想、政策结果评估、人才储备、制造舆论等。

　　F大众传播媒介。现代大众传媒是政府与社会之又一主要中介。具有监督、传播宣传、舆论引导等功能，是社会的“第三种权力”。

　　G公民。公民通过各种政治参与途径，如投票、代议、示威、参加利益集团、不合作等方式影响公共政策制定与执行。在西方，公民政治参与影响是有限的，在我国人民群众是国家主人，在政策过程中起着重要作用。

　　H司法机关。司法机关通过司法解释、司法判例等直接影响政策的性质和内容。

　　三、论述

　　1论述我国公共政策系统的优化?

　　公共政策系统定义。在我国，公共政策系统的优化主要包括三方面内容：

　　A公共决策的科学化。指充分利用现代科学技术和方法来进行决策。I建立健全公共决策系统。合理设置各子系统，特别是要充实参谋咨询机构和信息工作机构。II遵循科学的决策原则。包括信息原则、预测原则、程序原则、可行性原则、民主集中制原则。III提高决策者和参与者的素质。加强决策者集体班子建设，提高参谋咨询人员的业务素质，提高信息人员素质。

　　B公共决策的民主化，指必须保障广大人民群众和各种社会团体及政策研究组织能够充分参与公共决策的过程。是决策目标民主化和决策过程民主化的统一。I把民主机制引入决策系统，营造良好决策氛围。II重视发挥参谋咨询人员在决策中的作用。保证参谋机构的相对独立性，在咨询机构内营造民主气氛，参谋咨询人员要准确定位。III提高政治生活透明度，实现决策目标的民主化。建立重大问题的通报制度，强化对决策的新闻舆论监督，增强社会公众参与决策的意识和水平。

　　C公共决策的法制化。指通过宪法和法律来规定约束决策主体的行为、决策体制和决策过程。I理顺公共决策主体关系，完善决策规则。党政分开，理顺党委对决策的领导权与人大的最高决策权的关系，处理好人大与政府的相互关系，人大在监督政府决策时应加强政府联系。II决策程序法制化。调查程序，方案设计程序，可行性论证程序，社会交流程序，政策合法化程序。III充分发挥决策监控子系统的作用。发挥内外两大监控体系的作用，依法保护监控子系统成员的权利。

　　综上所述，科学化、民主化、法制化是现代化公共决策的三个相互联系、密切配合的方面，民主化是基础，科学化是主导，法制化是保证。

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