城乡规划师|规划选址与用地预审合并之后——一个微观视角的自资部“三定”解读
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从1998年到2018年，走过20年岁月的国土资源部从成立之初到撤销，已经成为了有几十个直属部门及分设机构的大部。为落实自然资源部2019年9月发布的自然资规[2019]2号文，各地在实施过程中，一般做法是通过管理逻辑更新，把涉及国土、规划各类审批事项按照“空间准入”、“用途许可”、“竣工验收”三个阶段进行细化。
如，空间准入条件阶段，将规划选址与用地预审合并为“规建设项目用地预审与选址意见书”一个审批事项，一次性征询相关管理部门的建设条件和管理意见。而在此之前，该项职能实际分散在住建和国土两个体系中，一方面存在相互掣肘的效率损失，另一方面更为重要的是有很多实质性勾稽矛盾。与此类似的，还有“用途许可阶段”的用地规划许可和用地批准、“竣工验收阶段”工程验收和土地检验等。
虽然表面上看只是一些细枝末节的流程和制度精简，反映的却是全国各层级行政体系在“多规合一”这个大语境下走出的实质性一步。
一、 从国土资源部到自然资源部
自然资源部是以国土资源部为班底打造不为过，其前身为地矿系统，国土资源部第一次作为部委名字出现在国家机构当中，则是1998年的第四次机构改革新组建的4个部委之一，其余三个新设部委是建国防科学技术工业委员会、信息产业部、劳动和社会保障部。当时，国土部由地质矿产部、国家土地管理局、国家海洋局和国家测绘局共同组建，其职能涉及主管土地资源、矿产资源、海洋资源等自然资源的规划、管理、保护与合理利用等。
在这之后又经历了2003年、2008年、2013年的三次改革。
其中，2008年将国家土地总督察明确写入新“三定”规定，设立了总规划师和总工程师。
其间，2013年重新组建国家海洋局，由国土资源部管理，国土资源部的职能进一步扩大。
再到2018年，这一轮大部制改革涉及面非常之广，在新组建多个部门的基础上，撤销了国土资源部、环境保护部等多个部委，调整过后，除国务院办公厅外，国务院组成部门变成了26个。
二、 国土空间规划局在自资部中的管理序列
自然资源部为正部级单位，主要的内设机构有包含国土空间规划局在内的27个司局部门，除此外还有各地督察局等派出机构和中心、研究所等直属单位。
其中，自然资源部机关行政编制近700名，设部长1名(兼任国家自然资源总督察)，副部长4名(其中1名副部长兼任国家自然资源副总督察，一名兼任海洋局局长)，专职国家自然资源副总督察(副部长级)1名，司局级领导职数109名。
自然资源部的职能构成
纵观全部的内设机构职能序列，国土空间规划局虽仅为1/27，但其权责之重要性应当位列自资部所有部门中前二也不为过。
在109名司局级领导中排名最靠前的为2名总规划师(规划条线、土地管理条线)和2名总工程师(海洋条线、地矿条线)，在国土空间规划这一职能事项上，均以国土空间局为发起单位。
纵观国务院及地方上历任国土空间局局长的任免，良心晋升途径一般为：
自然资源部：国土空间局长——总规划师——副部长——地方省份或中央平行部委;
地方：自然资源局/国土和规划局局长——分管规划、城建等的政府行政副职——党委行政副职或政府正职——省厅级自资、政府部门或自然资源部下设司局及派出机构任职。
一般而言，一项设地的城乡建设项目审批事项，涉及土地利用、城乡规划、发改立项三个大的行政环节，一般而言其执行过程可简化为：
而在多规合一执行之前，相信很多相关行业从业人员在日常工作中经常会遇到国土调土规看用地边界，住建找总规看路网、交通，基层政府找控规看地块属性和指标的尴尬，而最尴尬的是当这些资料凑齐了之后摆在一起，发现相互矛盾。
目前通过一个部委将相关职能整合，化外部矛盾为内部矛盾，显见之处有两个变化：
1、 好处是提高决策效率;
2、 风险是增加透明监管的难度。
三、 国土空间规划的前世今生
按2018年全国国两会上审议的《国务院机构改革方案》，第一条就是“组建自然资源部”，实际整合的职能涉及国土资源部、国家发改委、住建部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局共8个部级单位，但若按与“国土空间规划”或“土地及建设性项目开发管理”的相关性进行权重比拟，其中最核心的就是自资部下设“国土空间规划局”对发改委主体功能区规划组织职责、住建部城乡规划管理职责和国土资源部土地利用规划职责的整合，这也是本文主要的关注点。
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