2016年咨询工程师《政策与规划》讲义我国宏观经济管理2.4

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　　二、我国的宏观经济管理制度

　　(一)我国经济体制改革的历史背景

　　从1949年中华人民共和国成立到1978年，我国长期实行计划经济，对国民经济采取高度集中的管理模式。计划经济就是以社会化大生产为前提，在生产资料公有制的基础上，通过指令性和指导性计划来进行管理和调节的国民经济。它不仅是一种管理国民经济的方法和体制，而且是一种经济制度。

　　在计划经济高度集中管理模式下，我国的国民经济建设曾取得了很大的成就。在工业方面逐步建立了独立的、比较完整的工业体系和国民经济体系。铁路、公路、水运、空运和邮电事业，都有很大的发展。农业生产条件发生显著改变，生产水平有了提高。

　　但与人民群众日益增长的物质文化需求相比，这种高度集中的计划经济管理模式与之越来越不相适应，其主要弊端越来越明显。主要表现是：政企职责不分，条块分割，国家对企业统得过多过死，忽视商品生产、价值规律和市场的作用，分配中平均主义严重;企业缺乏应有的自主权，企业吃国家“大锅饭”、职工吃企业“大锅饭”;企业和劳动者基本上没有积极性、主动性和创造性，国民经济在很大程度上失去了活力。

　　(二)我国经济体制改革的理论基础

　　邓小平有中国特色社会主义理论是我国经济体制改革的基础，其主要内容是：

　　社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。我国还处在社会主义初级阶段，制定一切方针政策都必须以这个基本国情为依据，不能脱离实际，超越阶段。这个阶段我国社会的主要矛盾是，人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾。必须把发展生产力摆在首要位置，以经济建设为中心，推动社会全面进步。

　　改革也是一场革命，也是解放生产力，是我国现代化的必由之路。经济体制改革的目标，是在坚持公有制和按劳分配为主体、其他经济成分和分配方式为补充的基础上，建立和完善社会主义市场经济体制。

　　社会主义建设的战略步骤分三步走。在现代化建设的长过程中要抓住时机，争取出现若干个发展速度比较快、效益又比较好的阶段，每隔几年上一个台阶。贫穷不是社会主义，同步富裕又是不可能的，必须允许和鼓励一部分地区一部分人先富起来，以带动越来越多的地区和人们逐步达到共同富裕。

　　(三)我国经济体制改革的目标、历程和内容

　　从1978年底我国开始经济体制改革到目前为止，我国的经济体制改革大体经历了五个阶段。

　　1.第一阶段(1978-1984年)：改革的起步阶段

　　该阶段改革的重心在农村，主要涉及两方面的改革内容：一是实行以家庭联产承包为主的责任制。取消人民公社制度，将土地长期承包给农民，赋予农民生产经营自主权。二是运用价格等经济杠杆，促进农业的发展。国家废除了农产品的统购统销制度，只对粮、棉、油等极少数重要农副产品采取合同契约形式进行收购;大幅度提高了农副产品的价格。

　　2.第二阶段(1984-1992年)：改革的全面展开阶段

　　该阶段改革的重点在城市，以增强企业活力为中心。主要内容有：一是采取扩大国有企业经营自主权、改革经营方式等措施“增强了企业活力，为企业进入市场奠定了初步基础。二是改革价格形成机制，理顺比价关系。放开了小商品和大部分工业消费品价格，对一些工业生产资料超计划部分实行市场调节。三是大幅度缩小指令性计划，扩大地方和企业自主权。

　　3.第三阶段(1992-1997年)：改革的整体推进、重点突破阶段

　　我国的经济体制改革进入建立社会主义市场经济体制的新阶段。改革的主要内容有：一是培育和发展市场体系，发挥市场配置资源的基础性作用。建立主要由市场形成价格的机制。除对极少数垄断性公用事业和关系国计民生、不适宜竞争的商品继续由政府定价外，绝大多数商品和服务价格由市场形成。二是稳步推进以建立现代企业制度为方向的国有企业改革。对国有大中型企业进行公司制改造，调整企业负债结构，分离企业承担的社会职能，分流企业富余人员。积极探索公有制的有效实现形式，深化国有小企业改革。三是推进财税、金融、外汇外贸、计划投资等宏观管理体制改革，初步建立了社会主义市场经济宏观调控体系框架。

　　4.笫四阶段(1997-2003年)：改革进入全面建立和完善社会主义市场经济体制的攻坚、决胜阶段

　　根据国家的发展战略，我国开始实现第二步战略目标、向第三步战略目标迈进的关键时期。在这个时期，将要建立比较完善的社会主义市场经济体制，使改革在一些重大方面取得新的进展。这个阶段的主要改革是调整和完善所有制结构，加快国有企业改革，完善分配结构和分配方式，充分发挥市场机制作用，健全宏观调控体系，实现由计划经济体制向社会主义市场经济体制的根本性转变。

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　　5.第五阶段(2003年至今)：进一步完善和全面深化经济体制改革阶段

　　中国共产党第十六届三中全会至今，主要完善社会主义市场经济体制，贯彻“五个统筹”、做到“五个坚持”。即要按照统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放的要求，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用;要坚持社会主义市场经济的改革方向，坚持尊重群众的首创精神，坚持正确处理改革发展稳定的关系，坚持统筹兼顾，坚持以人为本。

　　我国“十二五”规划纲要明确提出，改革攻坚，完善社会主义市场经济体制，全面推进各领域改革，更加重视改革顶层设计和总体规划，明确改革优先顺序和重点任务，深化综合配套改革试验，进一步调动各方面积极性，尊重群众首创精神，大力推进经济体制改革。

　　(四)我国经济体制改革的效果

　　经过近30年的实践和探索，我国的经济体制改革已经取得了实质性进展，社会主义市场经济体制已初步建立，主要标志是：

　　1.以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的格局基本形成

　　通过积极调整和完善所有制结构，各种所有制经济在国民经济中的比重发生了深刻变化。多种所有制经济的共同发展，对促进经济增长，满足人们的多样化需求，增加就业岗位，发挥了重要作用。

　　2.市场配置资源的基础性作用明显增强

　　在传统计划经济体制下，生产由国家统一计划、材料由国家统一调拨、产品由国家统一收购和销售，实行高度的指令性计划管理。随着市场取向改革的不断深化，国民经济的市场化程度逐步提高，市场机制在生产、流通等各个领域发挥着重要的调节作用。

　　3.国有企业改革步伐加快

　　国家坚持把国有企业改革作为经济体制改革的中心环节，采取了一系列改革措施，取得积极成效。坚持建立现代企业制度的方向，按照“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的要求，经过试点，使企业向适应市场的法人实体和竞争主体转变。

　　4.社会主义市场经济宏观调控体系框架初步形成

　　国家基本上取消了指令性计划，国民经济和社会发展计划突出了宏观性、战略性和政策性。政府管理经济的方式逐步转变为经济和法律手段为主的间接调控。

　　5.社会保障体系建设取得积极进展

　　改革开放以来，我国开始建立适应社会主义市场经济要求的社会保障制度，作为改革的重要任务，进行了社会统筹与个人账户相结合的养老、医疗保险制度改革。目前，我国社会保障体系日趋完善，社会保障覆盖面持续扩大，覆盖城乡居民的社会保障体系框架基本形成，为维护社会公平稳定发挥了重要的促进作用。

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　　三、我国宏观经济管理的目标和调控手段

　　我国实行的是社会主义市场经济体制，即是同社会主义基本制度结合在一起的、使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用的经济体制。因此，宏观经济管理在我国经济生活中占有重要的地位。

　　(一)我国宏观经济调控的目标

　　政府的经济职能以提高效率、维护公平和保持稳定为主要内容。政府在履行经济职能的时候，通过制定经济政策对国民经济进行宏观管理，从而实现一定的经济目标。

　　政府宏观经济管理的目标主要有四个方面：经济增长、稳定物价、充分就业和国际收支平衡。

　　(二)我国宏观经济管理的调控手段

　　政府进行宏观经济管理需要通过一定的手段才能实现管理的目的，中国宏观经济管理的手段主要包括经济手段、法律手段、计划手段和必要的行政手段。政府通常针对特定的问题，选择这些手段中的一种，或者几种的组合对宏观经济进行管理。

　　1.经济手段

　　宏观管理采取的经济手段，主要包括财政、金融、投资和计划管理，通过计划、金融、财政之间相互配合和制约的机制，加强对经济运行的综合协调。计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策;中央银行以稳定币值为首要目标，调节货币供应总量，并保持国际收支平衡;财政运用预算和税收手段，着重调节经济结构和社会分配。运用货币政策与财政政策，调节社会总需求与总供给的基本平衡，并与产业政策相配合，促进国民经济和社会的协调发展。

　　2.法律手段

　　中国进行宏观经济管理的法律手段主要是相应的立法，即通过特定的法律法规来进行对宏观经济的调控。目前，中国用于宏观经济调控的法律法规主要包括《预算法》、《中国人民银行法》、《税收征收管理法》、《对外贸易法》、《反不正当竞争法》、《价格法》、《招标投标法》、《审汁法》、《会计法》、《个人所得税法》、《价格法》、《统计法》、《物权法》等。

　　3.计划手段

　　把计划作为国家宏观调控的重要手段，是中国社会主义市场经济宏观调控的特点之一。在社会主义市场经济条件下，计划的地位和作用是通过两个层次来体现的：第一层次，国家计划提出一定时期国民经济和社会发展的基本战略、基本任务和宏观调控目标，确定国民经济和社会发展的重大比例、结构、速度，以及需要配套实施的基本经济政策，集中体现了计划的宏观性、战略性、政策性。这种计划现在被称作国民经济和社会发展总体规划，是政府宏观调控部门运用经济、法律、行政等各种手段进行调控的基本依据。第二层次，计划对关系国民经济全局的某些重要领域和重大经济活动进行必要的指导、协调和调节。这种计划被称作专项规划和区域规划。

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　　四、我国“三步走”的经济社会发展战略

　　(一)“三步走”的战略

　　改革开放后，邓小平同志从中华民族振兴和中国跨世纪发展的高度，设计了中国分“三步走”基本实现社会主义现代化的宏伟蓝图。1997年10月，党的十三大根据邓小平的战略构想，正式确定：“我们的经济建设的战略部署大体分三步走。第一步，实现国民生产总值比1990年翻一番，解决人民的温饱问题。这个任务已经基本完成。第二步，到本世纪末，使国民生产总值再增长一倍，人民生活达到小康水平。第三步，到下个世纪中叶，人均国民生产总值达到中等发达国家水平，人民生活比较富裕，基本实现现代化。”

　　(二)第三步发展的新部署

　　从新世纪开始，我国进入全面建设小康社会并加快推进现代化的发展阶段，要全面完成第三步发展战略目标。1997年，党的十五大对我国社会主义现代化建设的第三步发展战略作出了新的部署：21世纪的第一个十年，实现国民生产总值比2000年翻一番，使人民的小康生活更加宽裕，形成比较完善的社会主义市场经济体系;再经过十年努力，到建党一百年时，使国民经济更加发展，各项制度更加完善;到21世纪中叶新中国成立一百年时，基本实现现代化，建成富强民主文明的社会主义国家。

　　(三)我国本世纪头二十年的奋斗目标

　　党的十六大报告明确提出：在本世纪头二十年中，要集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展、民主更加健全、科教更加进步、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加殷实。这是实现现代化建设第三步战略目标必须的承上启下的发展阶段，也是完善社会主义市场经济体制和扩大对外开放的关键阶段。

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　　五、我国的宏观经济管理政策体系

　　目前，我国国民经济宏观政策体系包括如下内容：

　　(一)货币政策

　　货币政策服务于整个宏观经济调控的目标，即保持经济总量平衡，促进经济结构优化，引导国民经济持续、快速、健康发展。我国货币政策的最终目标是：保持币值稳定，防止通货膨胀和通货紧缩，并以此促进经济的发展。

　　货币政策按调控方向的不同，可以分为“松”的货币政策和“紧”的货币政策。所谓“松”是指扩大货币供应量、降低利率、放松信用控制等;“紧”的货币政策则正好相反。货币当局根据经济运行状况确定货币政策调控方向，当市场上物价持续下降、社会总需求小于总供给时，中央银行会采取扩大货币供应的办法增加总需求;当市场上物价上涨、通货膨胀明显、社会总需求大于总供给时，中央银行会采取紧缩货币供应的办法以减少总需求。

　　(二)财政政策

　　财政政策同样服务于整个宏观经济调控的目标，包括充分就业、物价稳定、经济增长、公平分配等。受社会、政治、经济、文化等诸因素的制约和影响，在不同国家、同一国家的不同发展阶段，目标选择及其侧重点不尽相同。

　　在克服经济周期影响以保持经济总量平衡及经济稳定增长方面，财政当局可根据总需求不足、总需求过旺及总量基本平衡等经济运行状况，确定扩张性、紧缩性或中性三种不同的调控方向，帮助经济恢复到充分就业的增长路径。扩张性财政政策是指通过减税、增支进而扩大财政赤字的财政分配方式增加和刺激社会总需求;紧缩性财政政策是指通过增税、减支进而压缩财政赤字或增加盈余的财政分配方式减少和抑制总需求。中性财政政策是指财政的分配活动对社会总需求的影响保持中性，既不产生扩张效应，也不产生紧缩效应。

　　(三)投资政策

　　根据保持社会总供求基本平衡、促进经济结构优化的要求，投资政策的主要目标是：调控投资总量，保持合理的投资规模;调控投资结构，促进产业结构升级和经济、社会协调可持续发展;调控投资地区布局，促进地区经济协调发展;调控重大项目的安排，发挥社会主义集中力量办大事的优越性。

　　投资宏观调控的政策手段来自多方面，包括财政政策、金融政策、产业政策、地区政策等，分别通过政府直接投资规模、税率、利率、汇率、价格等杠杆实现调控目的。此外，中长期规划、专项规划、重大项目建设计划等计划指导和信息引导，经济法规以及必要的行政手段(如项目审批)都对投资行为产生显著的调控作用。

　　(四)产业政策

　　产业政策是指政府对资源在各产业间配置过程的干预。通过产业政策的调控，鼓励和支持那些对国民经济发展起重要推动作用的产业发展，限制淘汰那些不利于持续发展和破坏生态环境的产业的发展，可以加速国民经济结构实现优化升级，保持国民经济的快速、持续、健康发展。

　　我国的产业政策体现在国民经济和社会发展战略、中长期发展规划以及年度计划中，并通过安排国家预算内投资资金，审批限额以上投资项目，确定政策性银行固定资产投资使用方向，对需重点支持的技术改造项目和高新技术产业项目由财政贴息等手段加以落实和实施。

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　　(五)价格管理政策

　　在社会主义市场经济条件下，价格是一个重要的经济参数和引导经济主体行为、调节市场供求关系的基本信号。我国政府对价格管理的主要目标和内容是：调控价格总水平，抑制、缓解通货膨胀或通货紧缩，实现价格总水平的基本稳定;形成协调合理的价格体系;维护正常价格秩序;对少数重要商品和服务实行价格管制。

　　一般情况下，调控价格总水平主要依靠运用货币政策、财政政策和收入分配政策，通过调控货币供应量、财政收支以及公平措施来调节社会总需求，从而间接影响价格总水平。协调合理的价格体系主要通过充分发挥市场机制的作用，使价格在正常市场环境中形成合理的比价和差价关系。价格秩序通过《中华人民共和国价格法》予以保证。《价格法》对政府实行价格管制的范围及政府指导价、政府定价的原则也作出了规定。

　　(六)人口与就业政策

　　庞大的人口规模和过快的增长速度，对我国经济社会发展和资源环境都造成了沉重的压力。1972年，国务院提出“实行计划生育，使人口增长与国民经济发展相适应”。1982年，明确提出“控制人口数量、提高人口素质”的人口政策，并在党的十二大上，把计划生育作为我国的一项基本国策。

　　就业是人口与经济发展关系中的一个重要内容。在市场经济中，失业率已成为反映经济运行状况的重要标志，控制失业率是宏观经济的重要管理目标。为了实现市场经济条件下的充分就业，政府正在大力完善就业服务体系，提出了针对不同群体(下岗职工、农村就业与剩余劳动力转移、特殊就业群体)的促进就业措施，并提出在经济发展中解决我国就业问题的一系列政策。

　　(七)国际收支管理政策

　　在对外开放的条件下，要保持社会总供给和总需求的基本平衡，就必须考虑对外经济活动。国际收支保持大体平衡是保持社会总供求基本平衡的重要标志。我国加入世界贸易组织后，将在更高层次和更大范围内参与经济全球化的进程，国际收支也将在我国宏观经济管理中占据更加重要的地位。我国国际收支调节的目标是国际收支基本平衡。

　　保持国际收支的基本平衡，政策要点是加强总供求与进出口之间的政策调节;运用各种政策手段调节外商的投资方向以及外汇储备资产规模;政策走向是逐步扩大人民币汇率浮动范围和逐步放松对外汇的管制。

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