城乡规划师|国土空间规划信息化支撑下的低效及存量用地盘活及管理

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国土空间规划信息化支撑下的低效及存量用地盘活及管理

一、背景

国土资源部印发的《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》的通知(国土资发【2016】147号)中提出：为健全节约集约用地制度，盘活建设用地存量，提高土地利用效率，深入推进城镇低效用地再开发提出本意见，实现发下总体目标：城镇低效用地再开发规范推进，土地集约利用水平明显提高，城镇建设用地有效供给得到增强;城镇用地结构明显优化，产业转型升级逐渐加快，投资消费有效增长;城镇基础设施和公共服务设施明显改善，城镇化质量显著提高，经济社会可持续发展能力不断提升。

2020年3月30日中共中央 国务院下发《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》中也明确指出：鼓励盘活存量建设用地。充分运用市场机制盘活存量土地和低效用地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。以多种方式推进国有企业存量用地盘活利用。深化农村宅基地制度改革试点，深入推进建设用地整理，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障。

空间规划应该从土地使用的经济绩效、社会价值、生态效益等全方位综合考评是否是高质量发展，而且要加强社会价值和生态效益的权重。所有非高质量发展的空间都应该纳入低效用及存量用地空间范围。

二、低效及存量用地的分类

(一)批而未供土地

是指依法已经国务院或省级人民政府批准土地征用或农地转用，而未供应出去的土地。

(二)闲置土地

是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。

(三)低效土地

低效用地包括：

1.低效住宅用地：包括老旧居住区、棚户区和城中村等;

2.低效公共管理与公共服务类用地：包括行政单位搬迁或者划拨的用地、教育科研用地(包含考虑搬迁的中小学用地);

3.低效工矿仓储用地：包括“退二进三”产业用地、国家产业政策规定的禁止类、淘汰类产业用地等;

4.低效商服用地：包括业态低端、与城市规划不符的商业用地;

5.低效其他建设用地：包括其他布局散乱、设施落后，规划确定改造用地;

通过对批而未供土地跟踪督办，对闲置土地整理收回，对低效用地的识别，最终汇集形成存量用地库。

三、低效及存量用地的识别

在国土空间规划信息化技术的支持下，低效及存量用地可以通过相关技术手段进行梳理和识别。

(一)批而未供土地梳理方式

1.梳理“批”地信息：即国务院和省级人民政府批准的新增建设用地(含城市批次用地和单独选址)建立空间数据库及相关属性信息库;

2.梳理“供”地信息：即指已批土地中，依法办理供地手续的土地。同时，根据《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》，对城市基础设施等用地主体不明确，且已实际使用土地进行开发建设的，可视为已供地予以备案。建立供地空间数据库及相关属性信息库;

3.梳理“批而未供”：根据“批”、“供”空间数据进行相交分析，配合相关的属性信息，找出“批而未供”地块。

(二)闲置土地梳理方式

通过核实《国有建设用地使用权有偿使用合同》或者《划拨决定书》约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地，识别闲置土地。

(三)低效用地识别方式

利用空间图像分析和大数据分析手段，从空间品质分析、经济活力效应、民生设施和人居环境分析等多层面构建城镇低效用地及存量用地的判定指标，进行识别划定。指标包括：

1.空间品质分析

通过三维实景模型，根据需要设置相应的精度、广度和尺度，将建成模型与相关规划数据(城规、土规等)等要素叠加，对海量数据进行计算与量化分析，重点研判低效及存量用地分布、规模、风貌等内容，在宏观、中观、微观三个层面，深化对低效用地和存量用地的物质空间进行量和质的精准分析。

2.经济活力效应

基于大数据运用，通过收集区域交通出行、经济联系度等要素，基于引力模型来分析低效存量用地区域经济区位。

3.人群活动频率分析

利用人口大数据探索人的活动规律，通过热力差值判断人群聚集频率，判断城区人群活动区域与低效及存量用地之间的关系。

4.城市POI分析

利用城市POI数据分析，判断区域内设施(企业类别、分布密度、强度及关联度、营收及税收等)数量及类型分布与低效及存量用地关系。

5.土地使用绩效分析

包括对产业结构(门类)、产业效益(投入、产出、税收等)、建设强度等方面从定性、定量两个层面综合分析，全面评价产业用地使用绩效。

6.城市公共配套设施服务水平分析

对医、教、文、体、卫以及养老等公共服务设施进行布局、规模、服务距离、服务质量等综合分析和评价，为低效及存量空间利用指出方向。

7.公共开场空间及公共绿地服务水平分析

强化对开敞空间及公共绿地的分布、规模、设施服务水平等相关内容详细分析。

8.城市公共景观界面的可视化分析

利用城市街景照片(海量数据)为基础，通过机器深度学习对街景场景进行识别，刻画出街景景观品质情况与低效用地空间的分布关系。

9.城市出行环境品质分析

根据道路交通通行容量及现状地形情况，利用GPS导航轨迹分析，建立空间出行成本模型;同时基于空间句法对道路可达性、空间整合度、居民出行便利性等相关内容解析，快速准确的分析出低效存量空间区域内的居民出行环境。

综合以上相关指标，从空间品质分析、经济活力效应、民生设施和人居环境分析等方面构建低效用地判定标准，明确低效用用地空间分布。

低效用地空间分布图

四、低效及存量用地处置及管理

随着空间规划发展模式从增量时代到存量时代的转变，低效及存量用地在战略层面要提升应用维度，要从“规模扩张”的旧模式到“存量优化发展”新模式转变，存量空间利用不再是简单的改造重建。

以下描述如何通过信息化技术手段实现对低效和存量用地的管理。

(一)梳理全域批而未供土地空间底板

以全市农转用审批数据、已供地红线总图、已办证宗地图及影像图为基础，结合省、部土地市场动态监测与监管系统数据，根据审批时序先后，开展数据清洗并开展叠加分析，形成互不重叠，且与省、部数据联动的空间底板，为实现土地盘活和精准供地提供空间要素保障。

空间底板

(二)制作批而未供项目清单图则

将批而未供空间底板与城市总体规划、生态控制线、规划“一张蓝图”、村庄布局规划等数据进行叠加分析，结合卫星影像与各区征收部门上报数据，制作“一地一策”清单图则，靠前服务土地征拆工作，服务招商项目策划和落地实施。

“一地一策”清单图则

(三)建立低效及存量用地数据库

统一标准建立低效及存量用地信息数据库，纳入国土空间规划“一张图”数据体系，实现对用地权属、空间位置、规模品质、现状特征的精细化管理。

(四)制定低效用地改造的推进路径

通过对省、市政策的解读和行政职能的分析，同政府共同建立低效用地开发流程及保障措施，明确低效用地开发流程。

(五)利用信息化手段为土地高效利用保驾护航

1.自然资源一体化信息系统

全程管理工程建设项目全生命周期，加速土地批、供、用等环节的监管，提速行政审批过程，杜绝人为因素导致的批而未供、供而未用行为;

2.综合监管系统

通过要素保障功能，在要素保障底图的监管下，根据协调机制自动触发调规、农转、征拆等要素保障程序，形成任务并跟踪督办;

项目建设过程全流程可视化跟踪，履约情况自动监测预警、自动提醒，闲置土地处置自动启动督查督办流程。

3.国土空间规划“一张图”实施监督系统

通过规划实施评价，建立对低效用地的长效评价和识别机制，不断提升土地利用水平，指导规划更新。

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