城乡规划师|直筒子市——不设区的地级市”有啥特征?

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前不久，民政部发布的一条重磅公告火爆全网：国务院批准海南省三沙市设立西沙区、南沙区。这也就意味着，海南省三沙市正式告别“不设区地级市”这一头衔。

三沙设区之后，全国现有“不设区地级市”就只剩下4个，分别为广东省东莞市、中山市，海南省儋州市以及甘肃省嘉峪关市。到底什么是“不设区地级市”?它们又为什么不设立市辖区呢?

什么是“不设区地级市”?

想弄清楚什么是“不设区地级市”，首先要从地级市的概念开始讲起。

目前，中国的行政区域基本上划分为四级，即省级、地级、县级和乡级。地级市属于地级行政区，行政地位与地区、自治州、盟相同，由省、自治区直接管辖。根据民政部官网公布的行政区划统计表，截至2018年底，全国地级行政区划单位共333个，其中地级市多达293个，约占地级行政区总数的88%;另外还有7个地区、30个自治州以及3个盟。

在地级市的行政规划上，绝大多数地级市会设立多个市辖区，并辖县级市、县、自治县等县级行政区。但也有一些特殊情况，比如有些地级市只设市辖区，不辖县级行政区，它们属于“全区市”，这样的地级市全国共有13个。还有些地级市虽辖县级行政区，但只设一个市辖区，它们属于“单区市”，目前共有59个，约占全部地级市的五分之一。还有些地级市既不设立市辖区，也不辖县级行政区，直接管辖街道、镇、乡等乡级行政区，俗称“直筒子市”，也就是本文的“主角”。

全国曾有15个“直筒子市”，其中9城已陆续设立市辖区，2城被撤销或与其他地区合并，还有4城目前仍未设立市辖区，就是东莞、中山、儋州以及嘉峪关。它们为什么不设立市辖区?这其中的历史、现实原因说起来颇为复杂。

它们为什么不设立市辖区?

通常来说，不设区的地级市大都是由县或县级市升级而成的，如深圳、东莞、珠海、中山、韶关、儋州、日照、三亚、北海等以前都是县或县级市，嘉峪关以前还是个镇。这些原本属于县的城市通常只有县城一个比较小的核心区，其他乡镇大多零散不成片，体量也很小，人口、经济、城市、交通发展还不完善，所以就成了直接市管镇的“直筒子市”。

这种城市的设立有一定的试点意义。市直接管镇(街)，省去了中间的县(区)，理论上自由度更大，市里的重大决策也比较容易落地，还少了一级财政支出，非常适合经济快速发展。所以在改革开放初期，这种“直筒子市”一度很时兴。

但随着城市人口、经济总量和建设规模的快速增长，城市管理、资源分配、公共服务等方面的需求也不断增大，镇级政府在行政管理方面就有些力不从心。镇与镇之间也难以聚合，存在各自为政、产业结构雷同、贫富差距过大等众多问题。而市政府除了要履行本级政府日常工作职责外，还不得不直接面对各基层政权组织，处理中间环节出现的各类事务，也是“苦不堪言”。所以，大多数“直筒子市”在人口、经济等方面发展到一定程度后便陆续设立了市辖区，变成了普通的地级市。

而设立了市辖区的普通地级市，近些年还在不断通过撤县设区、撤并镇设区等方式扩大都市区范围，提升中心城市规模。根据国家统计局的数据，1998年-2017年，全国市辖区的数量从737个增加至962个，占县级行政区总数的比例也从26%提高到34%。在这种大趋势下，东莞、中山、儋州、嘉峪关这4个“直筒子市”就显得颇为特殊。

嘉峪关地处甘肃西北部，总面积2935平方千米，2019年常住人口为25.31万人

其中嘉峪关不设立市辖区的原因比较简单。1958年，国家“一五”重点建设项目“酒泉钢铁公司”在甘肃酒泉县成立，并以原城镇为主，在1965年设立了县级嘉峪关市。但考虑到“酒泉钢铁公司”是地厅级建制，县级嘉峪关市不方便领导，所以1971年国务院批准其为政企合一的省辖市。因为嘉峪关人口少、地域小，在当时并未设区。即使到了2019年，嘉峪关的常住人口也仅为25.31万人，而2014年民政部起草的《市辖区设置标准》规定，最小市辖区人口不得少于25万人。

儋州是海南省第四个地级市，土地面积全省第一，人口数量全省第二

儋州作为这4个“直筒子市”里最年轻的地级市，已提出过“撤镇设区”的需求。2017年，儋州人大代表向省政府提出了设置市辖区的建议，并给出了“三个市辖区”、“四个市辖区”两种区划方案。海南省民政厅对此的答复并未公开，从目前的现状来看，这个提议并未得到同意。而民政部起草的《市辖区设置标准》中，也只提及了“市区总人口100万人以下的市，平均每40万人可以设立1个市辖区”“最小市辖区人口不得少于25万人，非农业人口不得少于10万人”以及“市辖区的设置要规模适度，布局合理，不得形成飞地”这几项标准。至于儋州设区被否的个中原因，目前海南省民政厅还未公布。

东莞和中山作为曾经的“广东四小虎”成员，无论是经济发展还是人口增长都十分迅猛，按理说早应设立市辖区。最近10多年来，东莞、中山以及广东省也都曾提及区划调整，却由于设镇众多、牵涉的利益关系颇为复杂等原因不得不半途而废，这其中又以新一线城市东莞最为典型。

东莞或将另辟蹊径?

一个镇拥有超过80万人口、200多亿的GDP、近30亿元的财政收入……在2010年左右的东莞，这样的富镇不止一个。中山大学教授、东莞市政府智囊团成员林江称：“东莞一个镇就抵得上内地10个穷县。但是，由于镇只有镇权，虽然领导的级别均为县处级，但是很多审批事项依然只是镇级。重复建设、资源浪费，严重制约了东莞的经济发展。”

对于这个问题，东莞和广东的做法是先给镇级政府下放事权，再适时联并撤镇建区。2009年底，广东省出台了《关于富县强镇事权改革的指导意见》，2010年又印发了《关于简政强镇事权改革的指导意见》。到2010年底，东莞通过授权、委托和调整派驻机构管理体制等方式，在产业发展、城市建设、社会管理、市场监管和公共服务方面，依法下放镇级政府575项事权，“扩权强镇”全面铺开。

然而，轰轰烈烈的扩权强镇在东莞开展得如火如荼，但是真正谈到撤镇建区，却是雷声大雨点小。2006年和2010年，东莞市委书记刘志庚两次提及区划调整，却迟迟没有实质进展。2011年，广东又出台了《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》，提出将适时在东莞、中山撤镇或并镇建区。然而，在此后的4、5年时间里，东莞的区划也未有任何变动，这其中的阻力到底来自哪里?

第一重阻力来自数量众多的既得利益阶层。当时的东莞有32个镇/街道，加上后来新设立的松山湖等4个园区，也就是有36个正处级级别的镇委书记，每个镇政府机构繁杂，并且都下设有党委书记，这样一来就有将近800名副科级以上干部。倘若镇街合并，必然会面临现有官员的重新洗牌，也难免会有官员间接被“贬”。这样一来，无论是哪个镇的官员从自身利益出发，都不愿意自己所在的镇被合并。

东莞某镇党委书记就曾在采访中无奈地表示，有不少镇级官员存有抵触心理，尤其是那些将被合并的小镇，“像望牛墩镇一样只有30多平方公里，几十亿GDP的小镇，麻雀虽小，五脏俱全，书记、镇长肯定是宁做鸡头也不做凤尾。”

第二重阻力就来自于对权力回收的担忧。根据宪法规定，中国的建制实行五级制：镇、县、市、省、国家。镇是属于五级建制中的一级，其作用是为公共基础服务，是掌握实权的。而区属于政府派出机构，不属于中国建制的一级，没有实权。“撤并镇设区”后，市政府此前下放到镇的事权，是随时可以收回的。虽然广东出台的《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》中明确提出，在拥有县级权限的强镇改革时，原来的政策制定、规划协调、行政审批和行政许可、行政执法、行政监督等职能会相应上移到区，但这种怀疑和博弈不是一时间能够消除的。

不过，虽然近些年“撤并镇设区”未能有实质性进展，但东莞也做出了一些尝试和调整。2015年，国家发改委印发《新型城镇化试点方案》，东莞被列入试点范围，并在虎门镇、长安镇开展“撤镇设市”试点。在此后的具体落实中，东莞也作出了直接赋予两镇县级管理权限、适当调整税收分成比例和财权等改革措施。中山大学教授林江提到，虽然“镇级市”在行政级别上并无改变，但其获得的县级管理权限却是法定的，并不是市政府想收就收得回去的，与此前简政强镇时下放的权限大不相同。

2017年，在粤港澳大湾区规划上升为国家战略之后不久，东莞又出台了《关于推进园区统筹组团发展战略的实施意见》，将全市划分为城区片区、松山湖片区、水乡新城片区、滨海片区、东部产业园片区和东南临深片区等六大片区。其中松山湖片区率先“探路”，成立了发改、国土、交通、规划、工商等多个直属分局，直接行使市局前移审批职能。

东莞六大片区规划图

这两种尝试都颇有亮点。如果虎门、长安“撤镇改市”推进顺利，在不远的将来，镇级市或许会成为东莞的常态;六大片区的划分本身就具有重构版图的意义，若片区统筹发展成绩显著，“撤并镇设区”也许可以就此成型，也有可能探索出新的行政管理体制。对于这个强镇林立的新一线城市来说，无论是哪种行政改革都不可能是一蹴而就的，也是考验当地主政者的一个长期议题。

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